农民组织对村庄公共融资的影响：掣肘还是助推？——农村税费体制改革前后农民负担变化的启示

    摘要：基于随机抽样的来自中国6省116个村庄2000年和2004年农民负担的变化，本文重点考察了农村税费体制改革前后村庄公共融资机制的变化及农民组织发育对完善村庄公共融资机制的影响和作用。农村税费改革对农民政策外负担影响甚微，一些地区政策外负担不减反升。村庄组织因其良好的内部信任和资源动员能力，在公共融资中表现出对村委会积极的补充作用，有助于降低政策外负担；而税费改革则凸显了政策外负担薄弱的合法性基础，加上粮食征购制度取消后征税难度和成本都大幅上升，农民对税费的抵制强度也构成了对政策外负担的重要制约因素。建立村庄新型融资体制需要充分考虑农村除“两委”外的其他社会力量的作用和村民对公共融资的认识。
    关键词：农村税费改革，村庄公共融资，农民组织
    *徐志刚，中国科学院地理科学与资源研究所；刘明兴，北京大学中国教育财政研究所，中央财经大学中国经济与管理研究院；刘永东，中国科学院地理科学与资源研究所。通信作者及地址：徐志刚，北京安外大屯路甲11号3812房间，100101；电话：（010）64889837；E2mail ：zgxu.ccap @igsnrr .ac.cn.研究得到了教育部社科基金规划项目（06JA790004）、国家自然科学基金（70703032）、中国科学院（KSCX22YW2N2039），以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。作者感谢黄季焜教授、林毅夫教授、张林秀教授、ScottRozelle 教授的帮助与指导，以及苏雪燕的研究助理工作。文责自负。
    一、导论
    本世纪初，为根治农民负担造成的基层治理矛盾，缓解呈加剧趋势的城乡发展不平衡态势等问题，中央政府实施了农村税费改革，取得了明显成效。作为继农村土地制度改革后中国农村又一重大改革举措，农村税费改革被普遍认为对于改善中国农村的基层治理和促进农村发展有深远意义。事实上，农村税费体制改革在减轻农民负担、缓和基层干群关系等方面取得了明显的阶段性成效，在推行“一事一议”等村庄筹资机制方面也进行了有效的尝试（马晓河，2004）。农业税的免除不仅因为直接减轻农民负担对于农民增收和激励农业生产具有积极意义，而且因为很大程度上切断了过去搭班收费并造成农民负担沉重的路径，消除了基层干群矛盾冲突的主要诱因，有助于缓和农村紧张的基层干群关系（朱钢，2002；陈斐和况学文，2003；刘明兴等，2007）。总体上，在上世纪末和本世纪初粮食流通体制和农村税费体制相继完成改革后，乡村基层治理内容出现了较大转变，乡村干部工作从原来的征粮收税（费）更多转向了公共建设、服务和区域经济发展上。
    但同时大家也注意到，中国农村税费改革以后的地方治理和村庄公共建设已成为新世纪农业、农村发展面临的最紧迫问题之一。农村税费改革是在地方政府收入和公共服务供给都严重不足的背景下实施的，它在改善农村基层治理的同时，也给基层治理体系建设带来了一系列新问题。一方面，税费改革促进乡镇政府改革的效应非常有限。把基层干部从收粮收款中解脱出来，促进农村基层政府转变职能并精简机构本应是税费改革题中应有之意，因为税费改革大量减少基层财力而构成了一种“饥饿疗法”，有助于迫使地方政府裁减冗余人员。2但从实际情况看，税费改革促进基层政府人员裁减的效果非常有限3，而且基层政府运转的财力缺口迅速扩大。另一方面，农村税费改革后村庄公共建设和服务及相应的融资问题已成为目前村庄中的难点问题。农业税、乡统筹和村提留是乡村两级财力的重要组成部分，在以农业为主的地区甚至是地方的主要财源，农村税费和劳务也是村庄进行公共建设的主要融资手段。农村税费改革前，乡村的一系列公共设施建设、公共服务提供和村组织运行等都由上述农民负担筹集的资金和劳务来支撑。农村税费改革大幅度减少了乡村可用财力，尽管财政上配合税费改革实施了转移支付，但远不足以补足村级道路等公共建设和村庄公益事业兴办的资金缺口，因此，大量的农村社会服务依旧要通过农民缴纳资金来实现。总体上，农村税费改革不仅加大了乡村基层组织运转困难，而且部分区域性公共品的供给面临挑战，农村公益事业发展受到影响等（马晓河，2004；陈斐和况学文，2003；郑卫星，2003）。
    农村税费改革后村庄公共融资机制发生了较大的改变，但效果却差强人意，迫切需要研究建立新型的农村公共融资机制，保障和促进农村公共建设和公益事业发展。农村税费改革后“一事一议”筹资筹劳成为村集体为进行公共建设和提供公共服务获取资金、劳力的重要方式（贾康和赵全厚，2002）。中央要求农村此类集资须通过采取“一事一议”的民主制度4，但事实上“一事一议”在村庄非常难以开展。可见，研究如何改进和完善村庄公共融资机制，推进村庄公共建设和公益事业发展不仅对于中国的农村的发展具有重大的现实意义，而且对于深入认识农村公共融资也具有重要的学术价值。
    中国农村税费改革前后政策内负担和政策外负担变化的异质性为分析村庄公共融资问题提供了很好的分析案例。5诸多研究表明，税费改革显著降低了农民负担，特别是政策内负担的水平，但政策外负担变化情况比较复杂，政策外负担总体上变化不大，一些地区政策外负担不减反升（朱守银等，2003；苏雪雁等，2007；刘明兴等，2007）。中国农村税费改革对于农民政策内负担和政策外负担影响表现出了明显的非对称特点，这值得我们对相关问题进行深入的思考和研究：为什么农村税费改革后，政策内负担明显下降，但政策外负担却变化不大，甚至有的地方还不降反升？这两类负担的决定因素和机制有何不同？政策外负担的这种特点及其影响机制对于构建新型的村庄融资机制有何启示？
    本文将使用来自随机选取的全国6省116个村庄2000年和2004年的实地调查数据，借助中国农村税费改革这样一项改革措施对不同类别农民负担影响的不同，尝试在一个分析框架下理解农民组织发展和农民税费缴纳行为与村庄公共融资的关系，并通过实证检验来明确影响村庄内部融资的主要因素和机制。下文分为三部分，第二部分将对现有研究和文献进行综述，并提出本文的分析框架和研究假说；第三部分介绍实证分析的计量经济模型和方法；第四部分讨论实证分析结果，最后是结论和简短讨论。
    五、结论与讨论
    农村税费改革客观上大幅度减少了乡村两级的可用财力，特别是以农业为主的地方政府财力，但是税改后乡村两级从上级得到的财力补助却非常有限。基层政府运转的财力缺口迅速扩大。在这种情况下，伴随着政策内负担的下降，除非地方政府能用自身财力来弥补乡镇财政缺口，乡镇政府有动机提高农民的政策外负担也就不难理解了。税改之后，乡镇政府虽然逐步不再收取农业税和三提五统，但是依然要完成上级安排的各类行政任务。因此，非正式税负的制度根源依然存在并发挥着作用。
    实证分析发现，农村税改显著地降低了农民的政策内负担，但对政策外负担没有明显的影响，农民对税费的缴纳意愿和农民组织的发育显著地影响农民的政策外负担。由于农村税费改革凸显了政策外负担薄弱的合法性基础，加上粮食征购制度取消后征税难度加大，农民对税费的抵制强度构成了对政策外负担的重要制约因素。可见，即便是在农业税全免的时期，税费的缴纳意愿依然有着至关重要的作用。实际上，农民对农业税的抵制程度在税改的后期实际上变得更为严重。建立在“一事一议”基础上的新型村庄融资机制运转困难。实地调研表明，原来难以收缴农业税的村庄，农民现在对“一事一议”也没有热情。首先是因为“一事难议”，其次是因为“一事一议”的民主制度可能会扭曲，即各地名义上的“一事一议”负担可能会成为变相的人头税；再次，目前的村民自治制度还存在许多需要完善的地方，而地方政府的许多提议并没有很好地契合村民需求，乡镇干部的提议往往难以得到多数村民的支持。朱钢等（2006）等在调研中发现，在改革后的村庄中，要么就根本没有搞“一事一议”，要么将“一事一议”变成了固定向农民收取的费用，由村干部等少数人决策，缺乏民主基础。
    因此，建立村庄新型融资体制需要充分考虑农村除“两委”外的其他社会力量的作用和村民对公共融资的认知程度。农民政策内、外负担变化的不一致性，表现出地方基层治理结构的特定因素在税改的过程中起到了不同的作用。当政策内负担被大幅度削减，上级的财政补助又难以弥补财政缺口的情况下，基层政府自然有动力提高农户的政策外负担（如“一事一议”筹资）。问题在于，政策外负担的征缴成本是否能够接受（或者说，农民的缴纳意愿是否比较高）。当然，农民和基层干部之间的关系是否融洽（或者说，政治信任是否较高），又是影响这个问题的关键。为了村庄的公共建设，一种比较理想的情况是，政策内负担的下降可以提高农民的政治信任，并进一步促进政策外负担的缴纳。不过，现实情况并不一定如此。除了政府、干部的行为以外，村庄融资的组织主体应当存在多种形式。尽管政策内负担的征缴基本上属于政府行为，但是政策外负担的收缴却不一定由政府主导，村庄组织在公共融资中可以发挥对村委会积极的补充作用，村庄中农民组织的发育程度和农民参与状况对村庄公共融资水平及变化将起到不可忽视的作用（Tsai ，2005）。
    
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