陈经伟：下一步，中国金融改革的切入点(2月29日)

    2015年，中国金融业发生的股市波动和党的“十三五规划”建议，以及人民币加入SDR等事件，使得中国金融改革问题成为社会各界热议的话题之一，接下来的改革之路到底怎么走？需要我们更加全面清醒地认识和研判多年改革以来中国金融体系的基本现状，反思问题、求索路径，才可能理顺未来金融改革施力的重点和“突破口”。
    中国金融体系现状与问题
    中国金融体系自上世纪80年代初以来，在政府主导下共发生了四轮有代表性的改革，归纳中国金融改革三十多年来的成绩和结果有两点：第一，多年来整体金融运行基本稳定且支撑中国经济高速增长，使得中国崛起的同时成为世界一个历史性事件；第二，中国成为世界上当之无愧的一个金融大国和拥有非常重要的资源的同时，有“中国金融资产亚洲第二”和“中国家庭财富总额全球排名第三”之称，即中国现在拥有将近4万亿美元的外汇储备的同时，近年来的全社会总储蓄率达52％和家庭储蓄率在20％左右。
    但是，我们也应该看到中国金融体系改革发展至今仍然存在着一些根本性问题：
    一是金融体系资源配置效率依然低下。（1）储蓄—投资转化率低。银行信贷仍然是中国储蓄转化为投资的主要途径，中国目前这一比例低是理论界共识；（2）M2/GDP指标。按照目前测算，中国M2/GDP比率已经达到188％，即M2/GDP指标过高通常反映出货币供应量超过经济增长的实际需要。
    二是融资结构扭曲。直接融资与间接融资比例严重失衡，90％的长期资金需求通过商业银行以间接融资渠道解决，而且，商业银行的资产来源又是以短期资金为主，容易产生短存长贷引发的流动性金融风险。
    三是直接融资体系内结构失调。（1）债券市场与股票市场发展不平衡。债券市场份额相对较小，股票市场中上市公司数量、市价总值、交易规模等都在逐年攀升。（2）企业债严重滞后于国债、政策性金融债和特种金融债的发展。
    四是中小微企业融资成本高问题。除了供需和渠道等因素以外，更重要的决定企业融资成本要素是企业信用及其“信用显示”；中小微企业自身信用是一个长期积累的过程，互联网金融机制主要解决信息问题因而在一定程度上起到缓解作用，但它解决不了融资主体信用问题。因此，中小微企业融资难和成本高在一定时期内是一种常态。
    中国金融改革重点在哪里
    整体而言，中国金融改革是一项系统工程，新常态下有以下几点是迫切的和具有可操作性的内容。
    金融“双引擎”中的政府行为边界法制化
    中国的“集体主义”和“大局为重”治国理念以及中国的经济学强调的是“经邦济世”和“经世济民”等思想，使得自古以来中国经济金融改革与发展就离不开政府的积极作用；金融“双引擎”包含着“有效政府”和“有效金融市场”两方面的具体内容，而法治的第一个经济作用是约束政府，第二个经济作用是约束经济人行为；新常态下政府除了传统金融监管行为法制化以外，其他的相互配套的政府行为边界也要进行法制化。
    夯实金融基础“软”设施
    金融基础“软”设施不同于“看得见和摸得着”的道路、桥梁和港口等“硬”基础设施，也非各金融机构办公用房和设备设施，它属于经济社会中的公共品范畴，主要包括：法律基础实施、信息和公司治理基础设施以及流动性基础设施等内容，它决定着中国金融业“效率性”和发展“可能性”等维度。
    由于金融基础“软”设施的效率是金融系统服务实体经济效率的上限，金融基础“软”设施安全是中国金融安全的最根本保障。因此，夯实金融基础“软”设施才是真正中国金融新出路。
    助推征信业
    信用是经济有效运行和金融业生存的根基，银行信用、企业信用和个人信用三者相互约束和激励且共同作用金融业持续发展。然而，转型时期中国金融发展的路径过多地依赖于国家信用和政府“背书”这一机制，而忽略了中国转型经济市场中企业信用与个人信用这两项重要的自我强化机制的建设，其结果体现是，社会信用体系制度建设滞后和企业与个人的信号显示（“信用报告”）作用不明显等。
    征信业是金融体系分工的自然结果和专门针对对企业或个人的各种信用行为信息进行采集、整理、加工、使用的信息服务产业，它主要作用是降低了商业银行等金融机构开展小贷业务过程中各种成本。自2003年国务院“三定方案”以来，由于种种原因导致我国征信业建设严重滞后，也就成为中国融资成本“居高不下”和“中国特色互联网金融”滋生重要原因之一。
    以多层次债券市场发展为重心健全资本市场体制机制
    发达国家实践说明，债券市场比股票市场重要得多（美国债券和股票融资比例是29.8％比2.1％），债券市场是目前中国金融体系发展中的突出短板，建立发展多层次债券市场体系，赋予企业和居民的金融选择权，公司债券直接向实体企业和城乡居民发行销售，是改革健全资本市场体制机制的关键所在。
    通过落实《公司法》和《证券法》的相关规定、维护实体企业在发行债券中法定权利、改变“五龙治水”的债券审批格局和实行发行注册制和备案制、建立公司债券直接向实体企业和城乡居民个人销售的多层次市场机制、推进债权收购机制来化解因未能履行到期偿付本息所引致的风险等手段，是解决中国债券市场的发展过程中存在着诸多问题具体措施。
    构建新型政策性金融体系
    政策性金融是一种特殊的资金融通行为，它是以国家信用为基础，为了实现国家利益、国家战略、产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段；它具有直接扶持与强力推荐、对向或相向性选择、倡导与诱导性、引发与扩展性、补充与辅助性等多项金融功能，在世界范围内是一种不可或缺的金融制度安排。
    目前，随着“一带一路”、“城镇化”、“生态文明”、“棚户区改造”和“大众创业”等国家战略性的实施，以国家开发银行、中国进出口银行和中国农业银行为主体的政策性金融体系已经不能够适应中国现状。因此，政府加大政策性金融改革力度，构建与中国宏观环境相适应的政策性金融体系，包括：政策性银行、政策性保险机构、政策性担保机构、政策性基金等及其法规体系，已经成为一项刻不容缓的使命。
    县域金融和合作金融
    与欧美国家“先进农村、落后城市”状态不同，中国“二元经济”相互配套是县域金融模式，它多年来一直是中国金融体系当中最为薄弱的环节。县域和农村资金外流、小微企业和农民贷款难、金融供给不足、市场竞争不充分、信用环境不好和农村金融机构效率低下等问题一直困扰着业界和决策层。
    目前，县域农商行和农村信用社是我国县域与农村金融重要主体；2006年12月开始实施的村镇银行制度，以“盆景金融” 效果为体现，未达到当初预期的目标；因此，县域农商行、农村信用社和村镇银行的改革是我国不断推进工作内容。探讨“县域银行管理公司”创新组织模式，给予村镇银行重新定位，通过政策引导和程序要求，将部分村镇银行转变为“城镇银行”，形成“一县两行（一家农商行和一家城镇银行）”相互竞争的格局，以此配合中国城镇化改革是一种比较现实的做法。
    各国实践说明，合作金融是县域与农村金融中不可缺少的部分。自2003年国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》明确了农村信用社深化改革总体思路后，我国农村合作金融属于空白，对其进行重构的过程，必须把它纳入“县域金融”改革路线图和配套框架内容里，包括：县域农商行、村镇银行（城镇银行）、农村合作金融（如农村资金互助社、会）和小额贷款公司等“四位一体”和“四个层次”县域金融供给体系的设计与构建。
    构建中国特色新型金融智库
    发展中国特色新型智库已成为新常态下“国家战略”。中国金融经过多年改革，已经形成了它特有的政府金融规制体系与市场结构，下一步的金融改革往往是“牵一发动全身”和“系统工程”的重大改革。面对如此复杂的国际国内环境，推动各项金融改革措施，需要集思广益的安排和决策部署过程，需要符合中国实际的改革设计，需要政府建设中国特色新型金融智库。
    给予金融智库政府（特别是“一行三会”）信息共享权，并调动这些智库力量，制定达到决策需求和专业化水准的实施方案；充当“第三方”角色，对即将进行的各项金融改革措施开展相应的前瞻性、针对性、储备性的政策研究和充分论证，为规制方案和决策提供依据和服务。
    中国金融改革切入点：政府金融规制改革
    近百年来金融规则体系以人为设计为主，正式金融规则的规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构等多个部门以多个层级的形式来共同实施成为世界各国共有的现象；从国际经验来看，启动各项金融改革往往是每次大金融危机之后的大规模调整，但改革的起点则是从改变正式金融规则（金融修法）为开始，通过制定“更好”金融规则来提供“更好的监管”。
    与发达国家不同，中国金融法治建设和政府金融规制行为始于1993年12月国务院发布的《关于金融体制改革的决定》及其后一系列金融法律和政府金融规制的实施，而且，中国金融规则体系的推动与形成路径由政府及金融监管部门主导。这也意味着，中国金融改革与政府金融规制改革是一个紧密联合体，实现金融改革目标的路径和推进往往通过一项金融规制或者几项金融规制组合的改革，政府实施金融规则效果在很大程度上会影响整个社会的金融效率。因此，政府金融规制改革也就成为是中国下一步金融改革“突破口”。
    截止2014年，中国已制定金融相关法律22部和政府金融规制（含各地方政府）约4000项，其中的政府金融规制包括：金融法规（国务院令、暂行条例、通知、规定、办法等）、金融规章（令、公告、管理办法、管理规定、暂行办法等）和规范性文件（指导意见、指导通知、补充通知等）三个层次。
    推动政府金融规制改革过程中需要注意和解决的两个问题：
    第一，正式金融规则内部协调问题。这是因为，这些规则体系的形成过程，很多是在政府的行政性分权与金融分权过程中，按照“一行三会”行政管理“惯性”和各种部门工作需要决定的，其内部构成的摩擦与冲突和不协调是极有可能的。
    第二，正式金融规则制定过程的改革。首先，组织机构设置改革——专门政府立规机构，流程化设计（立规与执行机制相互分离）以及“双参与”（专业人士和社会人士）和“双评估”定期评估机制等内容；其次，形成一个良性循环和制度化的立法和立规模式，其具体流程：实践先行与积累——学界思辨与找出本质——形成理论和实践正反馈效用——政府及金融监管部门根据实践需要以及研究者的理论提出立法和立规的理念和诉求——构建相应的正式金融规则（法律框架或政府金融规制）——指导实践和规范市场发展。(作者单位：中国社科院金融研究所：载《当代金融家》2016年第2期)