费兆奇等：“新国十条”语境下的税延型养老保险(6月10日)

    《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发[2014]29号）提出“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”之后，个人税延型养老保险（以下称税延型保险）再次成为市场的热点。在保险业深度参与国家治理体系建设的大背景下，积极开展税延型保险试点，不仅有助于助推保险业转型和保费增长，更是我国养老保障体系构建的一个关键部分。
    “新国十条”在意见分解的第一点就提出了“构筑保险民生保障网，完善多层次社会保障体系”的重要任务，同时在意见中明确了个人税收递延型商业养老保险的启动时间表，明确要求在2015年启动，为保险业参与社保体系建设打开了巨大空间。国家在财政增长压力较大的情况下，能够出台这样的优惠措施，实属来之不易，也说明从国务院到有关部委对于这项工作启动的必要性认识逐步趋于一致。但在开展税延型保险试点及其推广过程中，还需要思考以下几个方面的问题：
    一是要从政策支持上进一步明确三支柱的定位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。”中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出“调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。”按照财税改革方案，养老保险以及多层次养老保障体系的事权可能收归中央集中管理，以财权和事权相匹配为原则，预计中央将上收部分个人所得税财权，中央将更有动力去推进养老保险税收递延政策，鼓励公众购买商业养老保险以分担国家养老压力。
    但目前来看，政策层面、协调层面和实施层面尚未打通，与社会保障三支柱相关的《社会保障法》、《企业年金试行办法》《保险法》等均无明确细则。国家关于养老保障体系的整体改革意志上需要进一步落实到具体工作中。“新国十条”提出的税延型保险试点牵扯到多个部门，尤其是税务部门、财政部门、人力资源和社会保障部门能否出台放行税延型保险的政策至关重要，还涉及到地方政府和商业机构自身利益如何找到共鸣点。2015年开展税延型保险试点已经写入公开文件，亟须从顶层设计上明确有关牵头部门的责任和权限，尽快协调好有关政策，才能在保险业得以具体实施。
    二是确定税延型保险承担的责任。在三支柱中，基本养老保险提供的是基本保障，在待遇方面实行底线原则,既体现社会保障制度预防贫困的基本功能,也有利于维护国家作为社保最后出资者的财政安全,还为企业、个人及其他社会组织在附加保障层面发挥主动性和创造性留下余地。在此大背景下，非常有必要研究第三支柱的替代率，进而明确第三支柱的功能作用定位。
    养老金替代率是按照国际劳工组织限定、评价各国社会保障实施情况的重要指标。早在1952年，国际劳工组织就通过了《社会保障最低标准公约》，其中规定了养老金的最低支付水平为退休前收入的40～45％，后又提高至55％。从国际经验看，如果退休后的养老金总替代率大于70％，可维持退休前的生活水平；达到50～70％，可维持基本生活水平；低于50％，则生活水平较退休前会有大幅下降。目前，我国基本养老保险虽已实现全覆盖，但平均替代率已经降至40～50％，并且可以预见这一比率还将逐步降低；企业年金参与职工人数仅覆盖城镇职工基本养老保险参保人6％左右，替代率水平也较低。要达到70％左右的总体替代率水平，个人商业养老保险的目标替代率应设定在10～20％，考虑到我国目前的第三支柱替代率水平远远低于国际上的平均水平，在税延型保险发展初期，将我国第三支柱的替代率水平目标设置在10％比较合适。
    三是尽快出台税收优惠政策。税收优惠政策是制约税延型保险前期发展的最大障碍。习近平总书记提出“凡属重大改革都要于法有据”，因此，税延型保险必须也要在法律框架下实施。现行《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”也就是说，任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。天津在2008年试点过程中，提出“补充养老保险的个人交费部分则可在个人工资薪金收入30％以内的部分，在个人所得税前扣除”，是直接违反了税收征管有关法律规定，因此，国税总局及时叫停是有其法理依据的。
    财政税务部门担心税收减少是税延政策迟迟未能出台的一个主要因素。我国经济增速下调已成为新常态，受主体税收贡献能力下降、结构性减收等因素影响，财政收入增速连年下滑。2013年全国公共财政收入12.91万亿元人民币，同比增长10.1％，较之2012年12.8％的实际增速降低不少。2014年则进入“个位数”增长的时代，财政收入形势更加紧张，未能完成年初既定预算收入增长目标的省份数量逐步增加。从中央公共财政预算支出结构看，2013年社会保障和就业是仅次于对地方一般性转移支付和国防之外的第三大支出项，占比为9.4％。2006年到2013年国家财政补贴基本养老金的规模从971亿元增加到3019亿元。
    但税优政策旨在通过税收杠杆，鼓励个人为将来养老早作打算，减轻政府和社会的压力。税优政策要实现有一定的吸引力，必须要让利于民，让社会公众看到实惠，吸引他们参与投保。如果政策力度不足，达不到一定的参保率，政策出台的意义就会大打折扣。因此，就必须忍受短期财政收入减少的阵痛，而来换取养老保障体系的整体可持续效应，应在财政可承受范围内，最大程度发挥税优政策四两拨千斤的撬动作用。智利政府1980年11月公布新的养老金制度法案，废除现收现付制，引入了个人账户养老金计划。为了顺利向新的养老保障体系过渡，智利政府制定了截至2045年的长期财政计划，为较高的制度转轨成本提供财政支持。特别在改革初期，财政支持力度较大；而随着改革的深化和制度的完善，此项财政支出将逐渐减少，智利养老保障制度转轨成本占GDP的比重最高曾在1982年达到8.3％，此后逐步降低。