曾刚：存款保险制度助推金融市场化改革(12月1日)

    酝酿多年的存款保险制度终于渐行渐近。11月30日，国务院发布了由人民银行起草的《存款保险条例（征求意见稿）》，勾勒出了中国存款保险制度的大致轮廓。
    四大核心内容
    首先是参与机构范围。《征求意见稿》要求在我国境内设立的从事存款吸收业务的金融机构，包括商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等，均需加入存款保险。
    其次是有限保险，这也是国际实践的主流模式。有限体现在两方面：一是只对部分类型的存款账户提供保障。在《征求意见稿》中，金融同业存款以及其他一些特定存款不在保险范围内；二是只对限额以下的账户提供全额保障，限额以上部分的偿付，主要来自清算财产。目前《征求意见稿》规定的偿付限额为50万人民币。
    第三是存款保险制度的组织形式。目前采取了操作上更为易行，也更简单的存款保险基金，而非常见的独立法人模式。
    第四是保险费率的确定。《征求意见稿》提到，存款保险费率由基准费率和风险差别费率两部分组成构成，根据国际实践，风险差别费率将根据投保机构经营状况和风险大小而有所差异。其附件《存款保险知识专家问答》中描述，“存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平”，因此估计不会超过万分之五。
    为利率市场化创造条件
    从理论上讲，作为现代金融体系中重要的组成部分，存款保险主要发挥着两方面的功能。其一是金融安全网重要组成部分，通过为数量众多的小额储户提供保险，可以有效降低因恐慌而引发的挤兑，阻止银行危机扩散和升级。次贷危机以来，各国存款保险制度在维护银行体系稳定方面都发挥了相当重要的作用；其二，通过有效限制风险外溢，存款保险制度为问题银行的破产倒闭提供了必要的前提。在实践中，存款保险机构通常也是银行破产处置过程的重要参与者，是金融机构市场化退出机制的核心要素之一。
    不过，对于中国这样长期实行隐性担保，且正处于利率市场化改革加速阶段的经济体而言，存款保险制度的意义与理论上描述的情形多少有所不同。对储户而言，政府隐性担保事实上是一种全额保险，其保障程度及范围要高于显性存款保险制度的限额保险（即只对限额以内的特定账户提供保险）。而从银行的角度，政府动员资源进行风险处置的能力也要强于一般的经济主体，政府提供隐性担保，也往往意味着银行破产倒闭的概率相对较低。
    仅就维护金融安全而言，显性存款保险制度并不必然优于隐性担保。但金融的发展不能仅着眼于稳定，也要顾忌效率，而这正是金融市场化改革的主要目标。隐形担保尽管可以确保银行业在一段时间内高度稳定，但也会导致资源错配，并进而积累起更大的系统性风险。一方面，由于隐形全额担保的存在，所有投资者在选择银行或金融产品时，都会忽视金融风险的存在而只关注收益，这可能会导致严重的风险错配，金融资源大规模流向高收益（但实际上是高风险）的领域。在利率市场化阶段，这种负面效应尤其突出，相当数量的资金在投机性领域流转，对实体经济的支持力度明显降低。另一方面，隐性担保对银行的治理结构也产生了相当大的扭曲。在政府担保下，银行的发展战略可能偏离商业化原则，更多追求短期商业利益，而忽视长远经营的稳定。更重要的是，由于提供了隐性担保（事实上也在过往的风险处置中发挥了重要作用），政府不可避免地会要求介入银行的治理，如任命银行高管，甚至干预银行的日常经营管理等。所有这些，可能都不利于银行业效率的提高，并威胁到银行体系的长期安全。
    在国际层面，显性存款保险的优点在于提高银行体系的安全性，并完善市场化的银行退出机制；其缺点则在于对小额存款人所提供的保障会导致储户和银行过度承担风险。而在中国，显性存款保险制度的实际保障范围和力度，都要低于之前长期实施的隐性全额担保。短期的意义并不在于进一步提高银行体系的安全性，而在于通过将风险显性化，而促进公众及银行对风险的关注，并进行相应的管理，这对利率市场化的顺利推进有着重要的作用。一言以蔽之，显性存款保险对于中国而言的核心价值，恰恰在于降低了因过度保障而引发的道德风险。
    推进金融市场化改革
    总体上看，《征求意见稿》综合参考了各国实践经验，是一个相对折中、符合中国国情的方案。作为涉及基本风险制度重大的改革，显性存款保险制度的建立将对中国金融业产生深远的影响。
    第一，推动金融风险的显性化，为进一步利率市场化创造条件。显性存款保险制度最重要的意义，在于将隐形的风险显性化，以提高经济主体对金融风险的认知，以及对风险的准确定价和配置。
    第二，建立和完善市场化退出机制，推进银行业市场化改革。通过抑制银行风险的外溢，存款保险制度为问题银行的破产处置提供了必要前提，这对提高银行体系竞争效率、降低银行准入门槛以及推动民营银行发展等市场化改革有着深远意义。
    第三，对银行经营而言，存款保险制度有以下几方面影响。其一，保费缴纳在短期内会给银行带来一定的成本，不过，从《征求意见稿》的说明可以推断其初始水平较低，对银行盈利能力的直接影响应该非常有限；其二，差别费率的设置，对银行可以形成正向的激励，但在短期内可能会加重经营不善银行的成本，并进而导致存款结构以及银行相关业务的调整；其三，在长期内，当公众充分认识并接受存款保险制度之后，中小银行相对于大银行的声誉劣势有可能得到改善，有助于中小银行的竞争与发展。
    第四，对广大储户而言，存款保险制度几乎没有太明显的影响。考虑到《征求意见稿》规定的受保障的账户类型较广，个人和企业存款都在覆盖范围。而在保障金额方面，按人民银行的估算，50万的保障限额已覆盖了99.5％以上的账户。按这一额度，如果以家庭为单位匡算，可以覆盖的范围应会更广，一般储户不受保障的可能性很低。而从长远看，在存款保险制度推出之后，利率市场化的最终完成，将会给储户带来更多、收益更高的选择。
    当然，作为一项涉及整个行业的基础性改革，从《征求意见稿》的出台到存款保险制度的正式实施，还有许多相关工作有待完成。在此过程中，相关部门需要保持密切关注，并在政策上做好相应的预案。特别是针对公众认知偏差而可能产生的资金流动，相关部门应考虑适度增加银行体系的流动性供给，以确保存款保险制度的平稳推进和有效运行。