美国市政债偿债机制探讨(安国俊等；9月19日)

    20世纪90年代中期以来，全球市场出现了以金融市场的加速发展来补充银行主导性金融系统的明显趋势，地方或市政债券市场在全球市场比例总体呈现迅速发展势头。在发展中国家，城市化、中央政府和地方政府分权以及减少财政赤字是影响其经济发展的三个重要组成部分，地方政府投融资与信用体系则与上述基本趋势密切相关，因此也成为发展战略中最基本的因素。如何借鉴国际经验，逐步推进市政债券的发行，建立市政债券的偿债机制，降低财政风险和金融风险，值得我们深入探讨。
    美国是市政债券最早发展规模最大的国家，其市场化发展模式和监管体制已比较完善，美国市政债券通过合理的偿债来源与债券工具的组合，并结合政府自身的制度保障，形成了一套较为完善的偿债机制，奠定了市政债券仅次于国债的信用基础。
    一、美国地方政府性债务结构：主体是市政债券
    根据美商务部普查局对政府债务的统计分类口径，美国地方政府性债务按照期限分为短期债务（1年以下）和长期债务（1年以上），银行贷款债务并未单独列示，而是合并入短期债务。根据2011年10月31日美商务部普查局公布的2009年度“政府体系普查报告”（census of governments），美国州及州以下地方政府短期债务余额为350亿美元，长期债务余额为26486亿美元，州及州以下地方政府性债务余额为26837亿美元，而同期市政债余额达36980亿美元（包含不计入政府债务的无政府担保收益债券），短期债务仅占州及州以下地方政府性债务余额的1.32％，由此可以推算银行贷款占美国地方政府性债务余额不到1.32％，而且期限均不到一年。美国地方政府性债务的主体是各类期限结构市政债券。
    二、美国市政债券工具的选择
    美国市政债券是指地方政府各级机构作为发债主体发行债券的总称，偿债来源通常不含联邦税，市政债券发债主体不受联邦证券监管法规的约束，而在本级立法机关的授权范围内行使职责并接受监督。其发债主体包括从州政府及州政府机构到村镇各级政府及政府机构。按照偿债机制不同，市政债券主要分为两类：
    第一类是一般责任债券。这种债券以发行人的全部名誉、信用和征税权作保障。从市政当局角度，这类债券按照偿债机制通常分为三种:“非自偿”一般责任债券、“半自偿”一般责任债券和“自偿”一般责任债券。其中,“非自偿”一般责任债券和“半自偿”一般责任债券的非自偿部分构成了发行当局的债券净负债额,“半自偿”一般责任债券由于偿债来源通常来出于项目自身收益和政府专项基金，又称“双管”一般责任债券，它的自偿部分和“自偿”一般责任债券不计入发行当局的债券净负债额，但计入债券总负债额。
    第二类是收益债券。这种债券专门为某个项目发行，而项目通常由某个企业（私营或公私合资的公用事业企业）组建的项目公司经营，作为发行主体的市政府起到资金归集、转付的功能，不为项目提供担保（实际上是隐性担保），收益债券理论上仅依靠项目的未来现金流来提供偿债资金，不涉及税收。但美国几乎所有州（除亚利桑纳州以外）的地方政府在确保不提供担保的条件下，通过“税金增额融资”偿债机制和特殊的收益债券工具(PAYG债券)的安排，也实现了用项目未来产生的税金增额部分设立偿债基金用于偿付。根据美《联邦破产法》，市政债券发行人可以通过提出申请破产从债券持有人那里寻求债务重组。截至2011年第三季度末，收益债券占美国市政债券存量的63％。地方政府为其基础设施项目所发行的债券，基本采用收益债券的形式。
    三、同口径视角下的地方政府偿债收入来源与保障
    自1957年以来，根据相关法规的要求，美商务部普查局每隔五年公布一次“政府体系普查报告”，分政府层级（州、地方、州和地方合并），政府类型（州、县、城市、镇、特别区、学区），涵盖政府组织机构、政府雇员状况和政府财政状况，五年期间分年度和季度公布抽样统计报告，不含分政府类型的明细收支状况。最近一次是“2007年度政府体系普查报告”，从中我们可以就美国各级政府收入来源进行比对分析，总结美国各级地方政府收入结构特点和地方主体税种。
    美国州以下行政区划中县域包含市域，这与我国的情况相反。我国市级政府下辖数个县，为统一口径，便于后文比较，我们按照省级（州），市级（包含县域和市域），县级（市级以下，包含镇、特别区、学区），三级核算口径进行数据整理。
    根据统计数据，美国各级地方政府财政收入包括四类一级科目：一般收入，含政府间转移收入和本级财政一般收入；市政设施收费，含水、电、煤气和公共交通收费；酒类专卖收入；社保基金收入，以雇员养老金收入为主，约占88％。
    这种分类方法与我国有较大差异，财政部公共财政预决算口径的我国地方本级收入包括地方税税收、非税收入（不含地方政府性基金收入，地方政府性基金专门编列预算）和共享税的中央政府税收返还，不含中央政府转移支付。社保基金收入不在财政部预算范围内，属地方人保部门编制，人力和社会保障部管理，财政部审核。政府基金性收入主要是土地出让金，2011年财政部决算中土地出让金约占地方政府性基金收入的87％。而在美国地方政府财政收入中，房产税作为主要来源于土地价值的财政收入，与我国的土地出让金具有同源性，对比分析有助于明确哪种从土地价值取得财政收入的方式更有收益的可持续性，更适宜作为偿债来源。
    我们分别以美国省级、市级和市级以下本级财政一般收入（不含房产税收入）、市政设施收费、酒类专卖收入三项收入合并，近似作为我国财政口径下的地方本级收入，并以此为基数计算房产税收入所占比例。美国的房产税年度征收总额列入预算，地方立法机构制定税率，地方政府按年度征收的地方税种。房产税是美国地方政府平衡预算的重要手段，其征收总额取决于来年财政预算的空缺，并根据征收总额每年调整税率。房产税税率是每年地方立法机关两党交锋的焦点，成为上级政府除转移支付手段以外调节下级地方政府收入的重要宏观调控手段。
    根据美商务部普查局每五年公布一次的详细普查数据，我们取近15年的三次普查数据来计算房产税占地方本级财政收入的比例。通过与我国2010年、2011年国有土地使用权出让收入相对于地方本级收入的比例进行同口径比较，我们可以得出以下结论：首先，美国地方政府也在相当程度上存在类似“土地财政”的现象，不同层级政府差异很大，这种财政收入依赖土地价值的现象主要集中在市、县（即市级以下）层面，在县级层面土地收入已经超过地方本级收入。其次，房产税和土地出让金在中美两国财政收入体系中的作用类似，都是为弥补地方本级收入不足，填补预算缺口，在地方财政收入中占有重要地位。而且，作为市、县政府尤其是县级政府的主体税种，房产税在政府收入中占有高度稳定的比例，完全胜任市政债偿债税源的角色。以税收作为获取土地收益的手段，具有法制约束性强、收益稳定、行政计划性强等诸多优势。
    四、经验借鉴
    美国市政债的偿债机制可以分为偿债来源和保障措施两个方面。偿债基金的来源主要包括税收收入和偿债基金资产投资收益，税收占较大比重；其他资金来源则包括发行新债融资收入、其他政府基金转入、发行债券筹资的存款利息或投资收益、资本项目基金结余等。在偿债来源方面，中美两国国情差异巨大，土地政策迥异，但这并不妨碍两国地方政府均把土地价值收益纳入政府收入体系，成为偿还地方政府性债务的重要来源。
    相较房产税，我国通过土地出让金获得土地收益，从实质上说是一种市场交易行为，中央政府缺乏直接手段调节地方政府土地出让金收入，地方政府虽然具有土地供给的垄断地位，但考虑到未来货币政策、信贷规模调控力度和系统性金融风险防范不断增强等原因，地方政府仍需要承担由此导致的土地交易市场波动风险。根据财政部2010年决算数据，国有土地使用权出让收入29109.94亿元，相当于地方本级收入（含税收返还4993.37亿元）收入的64％。而根据财政部2011年决算数据披露，国有土地使用权出让收入33166.24亿元，相当于地方本级收入（含税收返还5078.38亿元）的58％，两年间波动幅度很大，与当年预算均有较大差距，难以准确预测，不利于金融市场对政府偿债能力产生稳定预期。
    美国的房产税制度不仅充当了市政债券的稳定偿债来源，而且配合上级政府的转移支付，成为调节地方政府房产税税率、稳定地方土地收入的重要宏观政策手段，保证了地方债务的自偿，因此具有偿债来源和内部保障措施双重属性。同时，鼓励市政当局不仅关注基础设施的初始建设，也关注这些设施的长期经营和维护。美国房产税制度通过对房产市值给予一定的折扣确定纳税基数，保证房产所有人拥有合理的免税额度，在一定程度上保证了税赋公平。
    在我国上海、重庆两地的房产税实践中，均规定了较高的房产面积起征点，相较美国的打折计税，避免了普遍征收，强调了只调节高端人群的原则，这符合支付能力原则，在更大程度上保证了税赋公平。未来在进一步扩大房产税试点的基础上，借鉴美国的做法，结合中央政府的转移支付，适度调节房产税税率，既可以在一定程度稳定地方偿债来源，又避免了增加社会中低收入人群的税赋。
    另外，在偿债机制的保障方面，应逐步借鉴市政债券信用增进与保险制度加强地方政府债务风险管理。在美国，由债券保险公司对市政债券进行信用增进是一种常见方式。例如，市政债券保险协会（MBIA）旗下的国家公共融资担保公司（NPFGC）承担了很大比例的市政债券信用增级业务。债券保险商通常也会利用各种再保险工具降低市政债券投资风险。