剖析温州金融改革：动因、难点及方向(杨涛；8月)

    一、温州金融改革的背景
    2012年3月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区，以期在地方金融组织体系、金融服务体系、民间资本市场体系、金融风险防范体系等方面先行试验。这项改革在国内外迅速引起了广泛关注，对其意义和价值的判断，也形成两种截然不同的对立观点。
    就温州金融改革的背景来看，主要包括几方面：
    第一，逆周期的宏观调控对微观主体的影响巨大。2011年上半年，宏观调控的主要目标仍然是围绕控制物价上涨，这使得货币金融政策持续保持偏紧的态势。在此情况下，一方面企业主体面临更大的资金压力，尤其是小微企业，在货币政策紧缩态势下难以得到融资支持，不得不过分求助于民间借贷，使得潜在风险不断提升。另一方面，伴随着房地产市场调控的延续，地方政府作为推动城市化建设的主导者，其面临的资金压力也越来越大，在其财政资金汲取能力受限的情况下，也更加寄希望于利用金融手段来解决建设融资难题。而到了2011年底，经济下滑的潜在风险开始增加，保增长的重要性逐渐上升，到今年上半年，货币金融政策开始适度放松。然而，在以投资拉动增长的传统模式下，货币宽松同样对企业主体产生复杂影响，更加有利于国有、大型的“两基一支”领域企业，而对于小微企业的融资同样有“挤出效应”。
    第二，产业结构升级与优化的矛盾日益突出。改革开放以来，产业结构调整一直就是政府强调的主题。到目前，虽然三次产业的结构已经较初期有了很大变化，但是仍然存在诸多矛盾与问题。其中：农业产业化仍然没有实现，城乡差别在很大方面不断拉大；工业发展还存在内部结构失衡，先进制造业还缺乏动力与活力；第三产业的中低端部分发展较快，而现代服务业发展则相对缓慢。这些问题的存在，使得金融业如何进行更好地定位、如何服务于产业结构调整，成为迫切需要解决的难题。
    第三，我国金融改革与创新不断加快。与高速发展的实体经济相比，我国金融业虽然近年来取得长足进步，但是仍然难以与宏观经济的需求相匹配，已经成为我国经济社会发展进步的“短板”。2008年全球金融危机爆发以来，决策者已经认识到，我国金融发展的矛盾在于“创新不足”而非“创新过度”，由此，包括金融制度、机构、产品、市场等要素在内的创新将逐渐加快，并且成为激发我国经济活力的重要力量。
    第四，区域金融竞争更加激烈。目前大多数城市都卷入了“金融竞争”，这既反映了金融逐渐受到地方重视，也体现了地方政府的金融干预在增强。据统计，至少有30多个城市明确提出构建区域金融中心，而有金融中心功能规划或设想的各类城市更在200个左右。这场金融竞争也是一把“双刃剑”，一方面激烈的竞争带来了同质化重复建设和资源浪费的风险，另一方面也促使各城市在金融规划中尽力根据区域优势明确自身定位，发展能突出自身的特色的金融业态。在金融中心的“集聚”和“辐射”两大功能中，为了满足前者，地方政府想方设法地吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地，为了满足后者，则一直致力于扶持本地金融机构的建设，尤其是城市商业银行(早期是城市信用社)和农村信用社的建设。
    第五，地方金融管理体制改革成为处理中央与地方关系的关键。地方金融管理体制改革已经被列为国家“十二五”期间的改革重点。事实上，由于我国经济规模巨大、各地方发展状况千差万别，所以单一的、高度集中的金融管理体制，可能不适应经济金融发展的需要。因此，在中央与地方关系中，除了财政关系之外，金融关系的重要性更加凸显。具体表现就是长期以来，我国的金融创新体现出“自上而下”的特点，受到中央的严格管控。但目前，适应不同区域经济社会发展的差异性，金融创新逐渐呈现地方自下而上推动的特色。
    综上来看，正是来自于经济、金融、政策、体制等多方面因素的作用，才使得温州金融改革的动因和意义逐渐显现。
    二、温州金融改革的动因与意义
    就温州金融改革的动因来看，我们认为，需要从中央和地方两个层面来看：
    1.温州地方层面的动因
    第一，应对温州的民间借贷危机。自2011年4月份以来，关于温州企业家“跑路”和高利贷泛滥的报道逐渐见诸于媒体，并且引起了人们的关注。当然，温州中小企业倒闭可能有夸大之处，据统计截至去年7月份，该市规模上工业企业中，亏损企业共计326家，比年初减少198家，亏损面为8.3％，比全省平均水平低5.5个百分点。尽管如此，由于因资金链断裂而跑路的温州企业家越来越多，这引起了一些连锁性反应，银行和高利贷者开始担忧资金安全而开始索回借款，潜在的金融风险与民间借贷的“双刃剑”开始引起关注。应该说，正是温州民间借贷危机的延伸，才使得温州金融体系的问题受到高层关注，并且为推动金融改革创造了条件。
    第二，寻求民间金融发展的合理道路。温州民间借贷产生的历史悠久，在上世纪80年代初，温州一带的“呈会”就带有集资和投资性质，之后又出现投机性台会、标会。而较为公开的担保公司则于2005年以后大量出现，大部分也从事民间借贷活动。此外，温州近千家投资咨询公司、典当行、寄售行也都是民间借贷的重要主体。应该说，在温州大量私营企业的发展过程中，民间借贷起到极其重要的作用，如果没有发达的民间金融市场，也就没有温州民营经济的发展壮大，更没有所谓的温州模式。在新形势下，一方面温州民间金融市场迫切需要予以“正名”，另一方面也需要纳入“阳光”监管以避免非规范的金融风险，因此更激发了金融改革动力。
    第三，应对小微企业融资难问题。小微企业融资难是全国性的问题，但是在中小民营企业非常发达的长三角地区，这一矛盾显得更加突出。目前，温州小微企业占全市企业总数的99.5％，但贷款融资额仅占23.9％，信贷资源分配不均，小微企业难以取得贷款。一方面，正规金融的融资成本高，小微企业难以承受。另一方面，在费率较高、要求提供反担保等苛刻条件下，民间金融仍无法满足小微企业的融资需求。从根本上看，小微企业融资难的一个重要原因，就是现有金融体系存在结构失衡，无法有效实现金融资源向弱势部门的流动，因此必须加以改革。
    第四，解决温州产业发展的困境。众所周知，“温州模式”近年来开始遇到挑战，一方面，温州产业主要以直接面向消费市场的轻工业为主，长期以来都是靠“低成本、低价格、低利润”求得发展。由于温州市企业底子薄、技术含量低、人才缺乏、自我创新能力差等弊端，使得在新的宏观调控环境下，温州企业面临的压力逐渐增加。另一方面，当前温州经济发展遇到土地资源紧缺、劳动力成本上涨等等瓶颈，经济发展速度放缓，而各地争相发展民营经济，温州已经不再具有明显的体制优势。且与长三角有良好区位优势的城市相比，温州的区位劣势又也凸现出来。此外，温州产业的“空心化”和“金融化”，也成为影响温州经济可持续发展的重要挑战。由此来看，温州推动金融改革，也是为了探索金融支持产业优化的途径，努力处理好地方发展金融与实业的平衡。
    第五，摆脱区域金融竞争的劣势。当前各地方的金融竞争日益激烈，长三角城市显得更加突出。一方面，围绕上海国际金融中心的建设，包括宁波在内的诸多城市都提出了与上海实现金融发展互补的战略思路；另一方面，包括义乌在内的二线城市，也结合自身经济特色提出了地方金融发展模式。从全国范围来看，凡是致力于壮大地方金融的城市，也都在努力顺应金融发展趋势，争取成为国家金融改革与创新的先行区。对此，温州长期以来“自发”型的金融发展模式，使其在激烈的金融竞争中相对处于落后地位，因此也希望通过由国家认可的金融改革来扭转不利局面。
    2.中央层面的动因
    第一，突破金融改革的“顶层制约”。虽然说对于金融体制改革来说，更重要的是需要“顶层设计”，需要在国家政策制定部门的层面协调。但是，长期以来形成的金融政策制定与监管格局，使得金融创新与改革往往受到部门利益约束，难以顺利推进。这样，在温州这样充满活力和代表性的区域开展金融改革，适度“下放”改革试验层级，有助于突破中央层面的创新阻滞，在地方层面尝试进行相关部门的政策协调，努力探索推动改革的政策路径。
    第二，推动“双向”的金融改革，开拓金融改革试验空间。在长期高度管制的金融体系发展中，自下而上的金融创新活力受到遏制，而自上而下的改革又经常难以推动或不适应地方实情。温州金融改革旨在拓宽改革渠道，其内容包括金融组织和机构改革、金融产品创新、风险防范、民间金融发展等多个领域，在全国范围具有典型意义。可以说中央意在通过这项改革探索，为全国金融改革提供经验。在当前我国金融领域的改革缓慢的情况下，以此来实现地方带动全局，有利于改革的突破。
    第三，构建多元化的金融机构体系。当前我国的金融机构体系存在严重缺陷：从功能来看，一方面在高储蓄率环境下存在大量的金融资源供给过剩，另一方面在农村、小微企业、高新技术企业等部门又存在金融短缺；从组织形式来看，缺乏农村金融机构、小型零售金融机构、民营金融机构等，也缺乏支持各类“准”金融机构发展的良好环境。对此，中央推动温州金融改革，也是为了尝试优化和完善金融机构体系，更好地实现金融资源供求的有效配置。
    第四，规范民间金融的发展，解决民间融资困局。在存在高度金融管制的背景下，民间金融一方面有利于缓解企业融资难问题，但另一方面，一些利率畸高的金融借贷也容易引发中小企业资金链断裂和区域金融风险积累。针对温州民营经济发达、民间资金充裕、民间金融活跃等特点，中央在此推动金融改革和试验，明确表达了促进民间金融规范和健康发展的意图，对全国范围内的民间金融发展都具有重要意义。
    第五，引导金融服务于实体经济。从中央的角度来看，各地方促进金融发展的目的必须是服务于实体经济发展。尤其是在长三角、珠三角等民间资本丰富的地方，如果民间资本都致力于金融和商品投机炒作，则会造成资产泡沫、价格波动和影响经济金融稳定。因此，在温州开展金融改革，也是为了实践金融服务于实体经济的有效道路。
    第六，更好地探索中央与地方的金融责任。未来的多层次金融管理体制改革，同样需借鉴财政体制改革的思路，即在中央和地方层面，有效实现政府金融权利与责任的统一。实际上，在市场化条件下推动地方金融管理体制改革，既有利于赋予地方以推动金融改革的动力和活力，也有助于弱化地方金融的行政性干预，维护国家金融市场的统一和金融规则的有效性。
    三、温州金融改革的内涵与实质
    1.基本内涵
    就温州市金融综合改革的12项主要任务来看，可以归纳为几方面的内容：
    第一，促进金融机构改革。如：加快发展新型金融组织；发展专业资产管理机构；深化地方金融机构改革等。
    第二，促进金融市场改革。如：规范发展民间融资；培育发展地方资本市场，依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。
    第三，促进金融产品改革。如：创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务；积极发展各类债券产品；拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品。
    第四，促进金融管理改革。如：研究开展个人境外直接投资试点；完善地方金融管理体制；建立金融综合改革风险防范机制。
    第五，促进金融环境改革。如：加强社会信用体系建设；推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设。
    从这12项主要任务来看，多数是对于已经存在的金融政策思路的重新描述，还有部分对于未来金融改革方向的描述。真正具有金融创新意义的，无非是三方面的内容：一是“制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系”，这是本次改革最具象征意义的重点，且与整个民间金融与促进民间投资的改革相关；二是“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革”，这次试验能否扩大民间资本参与村镇银行的力度，并推动村镇银行向社区银行发展，成为改革的关键；三是“研究开展个人境外投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道”。这一条最具突破性，也是放松资本项目管制的重要步骤。
    2.改革的实质特点
    第一，涵盖了当前地方金融发展的主要方面。就温州金融改革的任务和内容来看，事实上包括了当前各地方推动金融业发展的各个层面，并且与各省市金融业发展规划的要点也基本保持一致，只是更加突出温州的民间金融特点。由此来看，温州金融改革既是当前地方金融改革的缩影，也是中央进行全面金融政策突破尝试的试验田。
    第二，原则性改革较多，缺乏实质性措施。就12项主要改革内容来看，多数属于原则性的描述，有的已经是多年以来的改革描述，缺乏新意，有的则过于宏观和长远。即使是上述具有创新意义的三大突破中，也采用诸如“研究”、“探索”之类不确定性的用语。整体上看，由于缺乏明确的改革路径与实施细则，使得很多人认为其最终效果可能有限，更多可能表现出象征意义。
    第三，重新整合了已有的改革思路。可以看到，除了在国家层面已经逐渐形成共识的政策改革思路之外，本次改革多数也是温州已有思路的重新整合。早在2002年，浙江省政府和人民银行上海分行把温州作为金融改革综合试验区，正式启动新一轮金融体制改革，2003年又提出温州金融港建设，此后也不断进行了诸多改革尝试，如2011年试行鼓励民间资本投资海外又被叫停。但在国家金融监管集中化、金融市场一体化的大趋势下，真正能够实现突破的地方非常有限。因此，本次改革在更大意义上是重新梳理已有政策，从国家层面来支撑这些政策在温州的改革试验。
    四、温州金融改革面临的难点
    温州金融改革的意义非常重要，特点比较突出，加上面临国家经济金融体系变革的转折点，因此成为地方金融改革的典型。然而，温州金融改革也面临诸多难点，使得该项改革的效果还有待观察。
    第一，政府主导性特征非常明显，如何处理好政府职能边界成为挑战。目前全国各省市自治区和283个地级以上的城市中，大部分都成立了金融办，还有许多县市级别城市也成立了金融办。由于职责、功能、定位不清，各地情况差异较大，这些金融办的作用也各不相同。但可以体现出的共同点是，地方政府在区域金融管理中发挥着越来越大的作用。就温州金融改革的全过程来看，地方政府一直就是主要推动者。与此相应的是，我们看到温州地方政府也试图在未来金融发展中发挥更大的作用。如果说强政府有利于处理短期危机，长期则不利于市场化金融体系的建设，因此，温州金融改革既离不开政府支持和推动，又必须防止政府行政干预的加强。
    第二，改革的主线与核心目标不够突出。引发本轮温州金融改革的表面因素在于民间高利贷的冲击，背后因素则是中小企业融资难和民间金融发展困境。改革的最初目的，应该是着眼于如何更好地引导民间资本服务于小企业。但就最后的改革方案来看，其内容逐渐扩展为许多重要的金融政策领域，由2011年9月温州市政府提出的建设“民间资本之都”，到后来成为金融综合改革试验区。由于改革核心目标变得模糊，可能会使改革路径更加分散，难以集中政策资源来做好最重要的民间金融创新问题。
    第三，地方所涉及主体存在利益差异。一方面，现有的地方金融管理体制中存在许多矛盾，例如由于缺乏统一的规则来加以协调，目前各地方金融办在处理与监管部门及金融机构的关系过程中，普遍会面临权责不清的矛盾。能够顺畅运行的地方金融办，能够给地方政府、金融部门和金融机构创造更好的交流和发展的同业平台，反之则会制造问题并引起矛盾。另一方面，温州金融改革的背后，也隐含了部分人对于旧“温州模式”下民营经济与民间资本的否定，因此在新形势下，温州的民营与非民营企业、新型金融组织与传统商业银行之间，在改革中也会产生利益分歧。
    第四，中央与地方存在改革利益的差异性。从根本上看，中央与地方对金融发展有不同的着眼点，如中央政府更加关注的是中长期国内金融市场稳定、防范系统性风险及区域性风险，而地方政府则关注如何突破现有的金融体系约束、通过强化地方金融、加快金融机构集聚来尽可能地拉动当地经济快速增长。因此，虽然温州金融改革能够为整个金融体系创新提供经验，但在当前愈演愈烈的“地方金融战国”时代，也要认识到“自下而上”的区域性改革试点，并不能代替“自上而下”的整体性改革。因为过分强调解决地方性、局部性问题，可能会强化地方政府的行政干预，不利于整个金融体系的市场化、现代化、国际化改革。
    第五，缺乏系统性的配套制度与政策支持。温州金融的综合改革试验，还需要大量制度与政策的协调配合。例如：如果包括《放贷人条例》在内的民间融资法律法规没有出台和完善，那么温州的民间融资管理改革也缺乏法律支撑；如果银行业准入原则没有根本性突破，则民间资本进入银行业的试验也会非常有限；如果整个资本项目管理机制没有变化，则温州民间资本海外投资也难有很大进展。同样，如果就以金融创新来服务经济发展来看，无论是温州产业转型还是小企业融资，金融政策只能起到部分作用，没有财税政策、产业政策等的协调，金融改革的目标仍然难以实现。
    第六，面临与区域协调的困难与矛盾。温州金融改革实施范围虽然带有一定的区域性，但影响却是宏观层面上跨区域的，这就对区域协调提出了更高要求。一方面，就长三角地区来看，除了上海已经成为金融创新的“主战场”，杭州、宁波、义乌都提出了构造区域性金融中心的战略思路，另外如舟山新区也借海洋经济的东风开始集聚金融政策资源，而如台州等地也在中小企业金融支持方面体现出自己的比较优势，因此温州金融改革要脱颖而出，就面临与附近城市有效互补、加强协调、发挥优势等问题。另一方面，就全国层面来看，除了上海、天津等传统金融创新试验区之外，深圳前海目前的金融改革也更具有创新意义，相比而言，温州金融改革要在全国树立典型，还需要抓住并突出重点，而非面面俱到。
    五、温州金融改革的突破方向
    1.从温州地方层面来看的突破方向
    第一，明确改革模式与思路。温州金融改革作为自下而上的金融创新试验，必须明确的是，地方金融改革的动力最终也应该落到“草根”身上，而不是由地方政府行政主导。由于政府推进的创新往往缺乏活力和效率，因此在改革中应该进一步放松管制，发挥技术等因素的促进作用，给予市场主体以合理规避管制的创新空间。
    第二，突出民间金融改革的“抓手”。温州是民营经验与民间资本的特色区和集聚区，其金融改革也必须突出比较特色，即以民间金融改革为重点，其余只是必要的补充。对此，一方面，就是争取在民间金融制度方面有所突破，甚至以地方立法的形式走到改革前列；另一方面，以间接金融组织和直接金融工具创新为核心，引导大量的民间资本流入到金融体系中，进而流向最需要支持的小微企业和民营经济，从而一举双得地解决金融乱象与金融短缺。
    第三，争取在“国际性”和“开放性”方面做文章。在我国金融国际化程度不断提高、全球金融一体化不断推进的前提下，上海、深圳等诸多城市的金融改革都在强调与国际接轨。对此，温州金融改革同样也要具有全球视野，以促进民间资本走出去、支持个人和企业在全球进行资产配置为主线，从而提升自身的影响力和持续性。
    第四，在金融机构改革方向争取有实质性突破。依托于温州金融改革的政策措施，结合监管部门支持民间资本的相关政策，把握金融机构体系改革与发展的总体趋势，温州应该在金融机构改革方面争取走到前列。通过争取中央的支持，努力在民间资本进入金融业、建设新型农村金融机构、打造社区银行与零售银行、发展准金融组织等方面，真正获得突破性进展。
    第五，努力创新地方金融管理体制，形成金融管理“温州模式”。温州金融改革的关键，也是要实现地方金融管理体制的法制化建设。无论是温州金融综合改革试验区，还是上海、天津、深圳、重庆、武汉等区域发展规划中获得的金融“先行先试”权限，从本质上讲都只是获得国务院会议的行政机制认可，而且过多出现此类“示范先行”，实际上强化了地方金融的无序竞争，尤其是在金融资源高度管制的现在，也鼓励了地方政府“跑政策”的冲动。因此，在依托政策支持推动地方金融改革的同时，温州也必须使得地方金融发展尽可能建立在法律法规基础之上，以制度形式来明确地方政府在金融发展与管理中的职责范围，这样才能真正形成新的温州金融发展模式。
    2.从中央层面来看的突破方向
    对于包括温州在内的地方金融改革来说，只能是作为国家突破金融改革制约的“缓冲地”和试验田，在此过程中，为了保障这些改革能够最大限度地有利于我国金融发展，中央应该关注几方面的重点。
    第一，在推动地方金融改革同时，加快进行顶层设计。一则，必须从中央层面创新金融管理及改革推动机制，明确多层次金融市场的内涵，掌握好金融市场分散化和集中化发展的平衡；二则，金融市场的改革发展，不能过分偏重于比较优势部门，如工业产业、基层设施、大企业等，而对小企业、民营企业、农村领域的创新支持明显不足；三则，金融发展要避免为创新而创新，也就是说，创新的目的不只是为了增加银行、证券、保险等行业利益，而最终是为了服务于实体经济，服务于企业发展和居民福利的需要；
    第二，构造多层次金融管理体制。将来应进一步研究按照地方特点或经济区域设立的分层金融管理模式，充分发挥地方金融监管部门和政府的相应作用。首先就应该合理划定中央和地方的管理边界，建立健全激励约束机制，合理引导地方政府金融管理行为，统一规范和明确地方金融办的职能，提高其专业化、市场化水平，同时把地方金融管理的重点放在规范和完善对准金融机构监管上，重点防范各类民间金融组织的风险，从而逐步建立全国与地方多层次协调互补基础上的金融管理体制。
    第三，在发挥地方金融改革动力同时，也要创新货币金融政策以利于区域金融协调发展。众多研究和实践都表明，同一货币政策的实施在不同地区会有不同的影响。为了适应区域协调发展的需要，在未来的政策运行中，货币当局应充分考虑各区域金融发展的差异性，打造区域性货币政策运行平台，建立有效的、具有区域差异性的货币政策调控机制。如：实行区域差别化的存款准备金政策；实施区域化再贴现政策；在继续推动利率市场化的过程中，适度实行区域差别的存贷利率；加大信贷政策的区域支持力度等。
    第四，构建区域金融发展协商机制。一方面，为了避免各地方在金融发展方面出现恶性竞争，并且在全国范围内使金融资源的布局结构更合理，就需要在国家层面上建立促进区域协调发展的金融协商机制。如：建立政府间的区域经济金融合作机制，强化政策引导和协调；加强区域金融稳定体系的建设；培育不同层次、不同规模的区域金融经济中心；协调好不同区域政策制定主体之间的关系，避免出现政策冲突。另一方面，应该促使各地方政府之间、地方不同级别政府之间，也都建立有效的金融政策协调合作平台。如：创新省以下地方政府之间的金融政策协调模式，构建发达地区与不发达地区政府间的金融政策协调机制等。