樊新民等：中国亟需建立巨灾保险制度(5月30日)

    继今年初我国南方特大冰雪灾害给地方经济造成重大损失后，“5·12”汶川大地震又给当地群众带来了沉重灾难，甚至影响了全国多个地区的经济生活。在自然灾害频发的情况下，尽快建立我国自然灾害巨灾保险制度已成当务之急。
    巨灾形势越来越严峻
    据联合国统计资料表明，自20世纪以来，中国是继美国、日本之后世界上自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。全国有2/3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上。另据资料显示，上世纪全球54个最严重的自然灾害中，有8个发生在中国，而这些自然灾害又大多发生在我国经济比较发达的沿海和长江流域。
    自上世纪90年代以来，我国自然灾害发生频繁，所生成的经济损失也越来越大。如1991年的淮河流域和长江中下游地区的洪涝灾害；1998年的长江特大洪水灾害；2005年、2006年多个沿海地区遭受了多次台风袭击；今年又遇到了特大冰雪和地震等两次自然灾害。随着经济社会的发展，人口和财富的聚集，巨灾所造成的重大损失已形成了不断扩大的趋势。据民政事业发展统计报告显示，近10年来我国因洪水、台风、地震等自然灾害造成的经济损失每年维持在2000亿元人民币左右。以今年的冰雪灾害为例，造成的经济损失就高达1500亿元之巨，而这次汶川地震波及全国的经济损失更是难以估算。
    已有研究成果表明，年度灾害经济损失与国内生产总值的比值（即灾损率）小于2％时，对国民经济产生的影响相对较少，而大于５％时，对市场物价和经济发展产生的影响则相对较大。与其他国家相比，目前我国的灾损率处于较高水平，如美国的灾损率为0.27％，日本为0.5％。我国灾损额与国家财政支出的比值，低时维持在10％左右，高时达到30％以上，而美国的这一指标还不到1％。因此，我国巨灾损失严重。
    巨灾保险制度尚未完善
    目前，我国对地震等巨灾造成的经济损失的补偿与救助，实行的是国家财政支持的政府主导型巨灾风险管理模式。这种单一的政府财政补偿和救助巨灾风险损失的制度，很难应对自然灾害频发的形势和日益严重的巨灾风险。特别是我国尚未建立起灾后恢复的经济保障制度，导致了巨灾后的补偿或救助范围小或层次低。
    特别值得一提的是，在我国这样一个各种自然灾害发生较频繁的国家，相应的保险开发程度却很低，专门针对自然灾害的保险险种不多，保险制度相对还未完善。虽然我国自1980年后逐步恢复了自然灾害保险业务，但保险公司经营的仍然是纯商业性业务，特别是从相关保险法规看，属于巨灾险的洪水、地震和台风等巨灾风险不在承保责任之列。同时，目前我国各保险公司只将洪水灾害作为特约附加险种承保，而对破坏性特别严重、人民群众比较关心的如地震、海啸、台风、冰雪等巨大灾难，保险公司则不予承保。
    与此同时，保险补偿的巨差性，导致巨灾损失理赔额偏低。由于我国巨灾保险业务是以商业化模式运作的，且由于巨灾保险风险较高，各家保险公司分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模、有限制承保的政策，以规避经营风险，导致目前保险对巨灾的经济补偿呈现“杯水车薪”的现象。如2005年我国沿海地区遭受的7次台风中，国内保险业共支付赔款13.3亿元，仅占“麦莎、泰利、龙王、达维”等4次台风造成直接经济损失540.68亿元的2.46％；今年初雪灾中，保险业共支付赔款16亿元，仅占直接经济损失的1％。
    导致巨灾保险制度难以有效建立的三大原因
    一是缺乏法律支持。在目前我国公民巨灾保险意识普遍较弱的同时，强制性的保险法律制度也相对薄弱，使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持。从国际巨灾保险的成功经验看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本等一些国家和地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度，而我国目前尚缺乏相应法规。
    二是缺乏经营技术和水平。经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。目前，我国保险公司对培训巨灾保险专业技术人才的投入力度还比较欠缺，保险公司无法对地震、风暴、洪水、冰雪等自然灾害可能造成的损失进行相对准确的衡量和把握，致使保险公司无法开发设计出种类丰富的巨灾保险产品，对经营巨灾保险业务采取谨慎保守的态度。
    三是缺乏相应的管理制度。目前，我国尚未建立应对巨灾事故的保险制度，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确；同时，应对巨灾风险的职能机构分散，相互间的沟通协调存在很大障碍，且保险公司巨灾风险责任没有与一般风险责任加以区分，对保险费率的厘定未考虑风险事件发生的概率和损失程度，对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障和积累制度。特别是再保险制度也还未完善，仅靠其自身的偿还能力根本无法解决巨灾保险的问题。
    尽快建立并完善巨灾保险制度
    目前，全球已有12个国家和地区建立了巨灾保险制度，充分利用保险的风险管理职能减轻政府在巨灾减损中的责任，维持政府财政的稳定和安全。因此，我国应借鉴国际上的经验，尽快建立完善巨灾风险保险制度。
    首先，确立巨灾保险的政策性地位。国家应制定法规明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性，规定各商业性保险公司必须把地震、洪水、冰雪、台风等巨灾保险责任从其他保险条款中剔除，列为综合性保险的承保责任。各商业性保险公司必须接受政府委托经办巨灾保险业务。同时，国家应对巨灾保险的保费收入免征营业税和所得税。
    其次，建立巨灾风险准备金。国家巨灾风险准备金由政策性保费收入部分、财政预算按一定比例计提部分和国家向商业性保险公司征收的一部分营业税组成。商业性保险公司出于保证偿付能力的考虑，同样需建立巨灾风险准备金，主要由每年总保费收入中提取的部分、巨灾保费及其专项资金的运用收益组成，以增强抵抗巨灾风险的能力。
    第三，建立政府与商业保险公司间的合理分担机制。政府和商业保险公司对于巨灾保险应采取限额承保方式，如将家庭财产的巨灾风险责任与企业财产的巨灾风险责任明确为分别由政府和商业保险公司承担。家庭财产巨灾保险作为政策性保险，由政府承担大部分，未承担部分由家庭自己投保或自我承担；企业财产巨灾保险则属于商业性保险，由商业保险公司承担。
    第四，发行巨灾债券，分散保险在金融市场上的风险。巨灾债券是一种场外交易的债权衍生品，是保险公司或者再保险公司通过直接发行公司债券，利用债券市场来分散风险的风险证券化形式。通过巨灾债券可将巨灾风险转移给资本市场的投资者，增强社会危机处理能力，增强保险公司的承保能力。
    第五，建立巨灾保险的再保险体系。借鉴发达国家再保险发展的经验，积极培育发展国内再保险公司，大力培育专业再保险经纪公司，活跃再保险市场。同时，应进一步开放我国保险市场，引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织，例如慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、英国劳合社等公司和组织，增强国内保险市场的风险承担能力。