“三农”保险发展战略和对策研究(2005年8月22日）

    今年年初，温家宝总理在《政府工作报告》中强调，进一步加强“三农”工作，解决好农业、农村、农民问题仍然是全部工作的重中之重。在这样的大背景下，有效解决“三农”问题是构建和谐社会的本质要求，是全面贯彻落实科学发展观的重要体现。
    由于我国城乡经济二元发展的不平衡性和“三农”问题的复杂性，以及保险经营风险防范的特殊性，发展“三农”保险面临着多种困难，成为保险业发展中的“最艰巨工程”。保险业只有“心中为念农桑苦，耳里如闻饥冻声”的关切之心，找准定位、明确思路，看清市场、抓住关键、突出重点、科学筹划，才能闯出大力发展“三农”保险的新路子。
    一、找准定位：“三农”保险属于“准公共产品”
    “三农”保险产品尤其是农业保险产品从根本上来说，虽然某些产品也具有消费上的竞争性，但不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于二者之间，但更多地趋近于公共物品的物品，我们可以称之为“准公共产品”。
    如何定位“三农”保险，我们认为要以“三农”经济的特点为基础，结合“三农”保险的基本目标、服务对象、运行机制来研究确定其服务及产品的性质。从公共经济学角度看，社会产品可分为公共产品和私人产品。公共产品的典型特征包括：一是效用上的不可分割性，如国防、铁路、运输管道工程等；二是生产经营上的规模性，这一特点决定了公共物品只有生产经营规模达到一定程度，才能实现较低的成本；三是消费上的无排他性；四是取得方式上的非竞争性，这意味着如果要竞争必然导致低效率和资源浪费；五是具有很强的外部性；第六是利益计算上的模糊性，即很难准确计算出公共物品项目到底产生了多少收益。而私人产品的特征是具有排他性和可分性。“三农”保险产品尤其是农业保险产品，其特征：一是经营的高风险和高成本，这导致高损失率和高费率；二是在保险市场上，其既缺乏有效需求，又缺乏有效供给，很难成交；三是其利益具有福利经济学属性，外在性很强；四是经营管理存在特殊的技术障碍，如费率厘定困难、保险责任划分困难、定损理赔困难、小规模经营难以分散风险；五是可以搭便车。上述分析可见，“三农”保险产品尤其是农业保险产品从根本上来说，虽然某些产品也具有消费上的竞争性，但不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于二者之间，但更多地趋近于公共物品的物品，我们可以称之为“准公共产品”。
    以农业保险为例，农业保险首先是外部经济的，它所创造的收益不是直接回到投资者手里，而是以间接的渠道渗透到整个产业或为社会创造综合效益：实施农业保险有利于建立起农业灾害补偿体系，可以帮助农民迅速恢复生产和生活；有利于灾后的社会稳定；有利于促进农业生产的专业化、规模化、市场化、产业化。其次，农业保险产品虽然在直接消费上具有排他性，即如果不购买农业保险就无法获得发生灾害损失后的经济补偿，但在其消费过程中或者说在经营的一定环节上（如防灾防损）并不具有排他性。比如，棉花雹灾保险，保险公司为防冰雹专门为投保地区的农民购置了防雹高射炮，一旦发现可能导致降雹的乌云，就用高炮轰击，减少了雹灾的发生次数和强度。对于没有投保的农民来说，没有花钱买保险但同样因为保险防灾工作而“搭了便车”，减少了雹灾损失。从市场竞争性方面来说，农业保险的大部分产品，特别是保障范围比较宽的多风险农作物保险产品，由于其高风险、高成本的特点，不具有完全意义上的市场竞争性，因为在竞争的市场上，既没有有效需求，也难有有效供给。正因为如此，一些国家都通过立法的形式实现强制创造需求。比如美国1994年通过的《农业保险修正案》中明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。日本通过法律明确规定，对具有一定农业生产规模的农民实行强制保险。同时，各国政府对农业保险都给予了很大的政策支持和相应的补贴，通过建立合理的风险补偿机制，使得保险企业保持正常营运。
    农业保险的上述特征在各类涉农保险领域也都不同程度存在。如近年来广泛开展的农村合作医疗保险、失地农民养老保险等。在这些领域，政府有责任提供公共产品，履行社会管理角色，但完全依靠政府也是不可能、不现实的，为此依托保险公司，充分发挥保险公司在精算技术、成本控制、网络服务、风险管理等方面的专业优势，参与政府的公共管理，大大提高了政府的管理效率，因此，可以认为“三农”保险是具有“准公共产品”的性质的产品。
    二、明确思路：采取政策性和商业性相结合的发展模式
    由于我国政府财力有限，农业保险由政府完全包下来，做不到也不符合国情。在当前起步阶段，应采取政策性和商业性相结合的发展模式，建立多层次体系、多渠道支持、多种主体经营的具有中国特色的“三农”保险制度。
    由于“准公共产品”存在外部效应，私人企业不愿也很难有效参与供给，造成产品供给不足，因此，需要政府出面来弥补这种“市场缺陷”。“三农”保险作为一种“准公共产品”，“市场缺陷”特征比较突出。目前，许多国家为了促进涉农保险的发展，采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展涉农保险的过程中相互协调。
    从欧盟成员国农业保险体系来看，法国、德国、意大利等国的农业保险体系基本上由是政府提供全方位政策支持，商业性保险公司组织运作；西班牙和葡萄牙则采用国有和商业性相结合的运作方式，此外国家还提供保险补贴和再保险保障。美国自从1939年以来，农业保险在经营体制上经历了政府成立保险机构直接办理保险业务的“单轨制”，政府引进商业保险公司共同经营保险业务的“双轨制”，以及政府补贴并完全交由商业保险公司独家经营的“单轨制”三个阶段。在上述三个阶段，尽管经营主体发生了重大转变，但是政府主导作用是非常明显的，政府制定政策并提供大量保险补贴一直是农业保险业务得以持续稳定发展的重要保证。仅从补贴一项来看，2004年美国农作物保险保费总额约为42亿美元，而联邦政府当前提供的农作物保险补贴约为25亿美元，约占保费总额的60％。日本对农业保险保费补贴比例依照其费率的不同而高低有别，费率越高，补贴越高，如水稻补贴70％，小麦最高补贴80％。实践已经证明，政策性和商业性相结合是行之有效的“三农”保险发展模式。
    我国的农业属于弱质产业，具有投入高、产出低、风险大等特点，而且农村人口分散需要增加保险业务费用开支，农民收入水平较低也制约了保险消费能力。上述因素导致“三农”保险成为保险公司不太愿意涉足的领域，这也是社会对此问题呼声高，保险公司表态多而行动迟缓的主要原因。“三农”保险的“先天不足”必然需要政府的“后天调理”，从政策性的“三农”保险和商业性的“三农”保险相结合上寻求破解之道。
    由于我国政府财力有限，农业保险由政府完全包下来，做不到也不符合国情。在当前起步阶段，可采取政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的“混合经营”模式，作为我国农业保险起步阶段的主导形式。政策性农业保险公司应是以服务“三农”为经营目标，利用政策扶持开展业务，讲求成本核算又不追求盈利。产品开发的对象是那些成本高、风险大和农民个人无力全部承担的保险产品，承担起补偿农业和农村经济社会发展风险造成的重大损失的责任，比如提供某些多风险农作物保险、家畜家禽死亡保险等保障服务。商业性保险公司可以开发适应市场竞争、农民个人能够支付、又有一定盈利空间的保险产品，承担起解决部分“三农”问题的保障责任，比如提供某些单风险农作物保险或者特种养殖保险等保障服务。
    农村人身险业务的“准公共产品”特性虽然相对较弱，但也需要给予一定的政策支持和税收减免（如营业税和所得税减免等），建立起合理的利益诱导机制，才能够扩大农民人身保险服务的覆盖面。比如在河南省新乡市、江苏省江阴市，中国人寿和太平洋保险公司参与了农村合作医疗保险，它们采取的运作方式是：农民个人拿一点，政府拿一点，形成一个基金，交给保险公司管理，然后建立一套制度，农民看病超过一定数额的费用可到保险公司报销。保险公司则按政府的有关规定审核支付，到年底超出的部分由政府兜底，节余部分则放在基金里面滚动。这样既解决了农民的实际困难，又保证保险公司在正常经营过程有一定的管理费用，同时还节约了政府支出和管理成本。
    三、看清市场：增强发展信心，因地制宜，分类指导
    “十六大”以后，县域经济的迅猛发展为保险业务起飞奠定了坚实的基础。县域保险市场潜力巨大，空间广阔，但是，各地县域经济发展差异性大，县域保险市场需求也各不相同，为此要采取分类指导的办法发展县域保险业务，避免一刀切。
    “三农”保险市场从地域上看主要包括县城、乡镇和农村三个组成部分，即县域范围的保险市场。也就是说，发展“三农”保险主要应着眼于县域保险市场。自党的“十六大”提出“壮大县域经济”的号召后，县域经济发展迎来了大好机遇，全国县域经济增长快于全国同期平均值。县域经济的迅猛发展为保险业务起飞奠定了坚实的基础，县域保险市场潜力巨大，空间广阔。
    但是，县域保险市场也具有极大的差异性，为此要采取分类指导的办法发展县域保险业务，避免一刀切。据统计，2003年底，全国人均GDP小康水平（800美元）以下的县市占全国县市总数的64％，人均GDP最高的100个县域是最低县域的人均GDP的15.1倍，前十强及部分百强县的经济发展水平接近甚至超过了北京、天津、上海以及江苏、浙江、广东等地级以上城市的平均水平。可见，在幅员辽阔的农村，既有东部发达地区的特殊需求，也有中西部不发达地区的特殊需求，既有脱离贫困走向小康的新一代农民，也有需要救助的贫困弱势群体，梯度效应十分明显。
    为此，在开发“三农”保险市场的过程中，无论是在网点布局、产品费率、队伍建设与管理、业务品种、客户服务、营销模式、宣传方式、风险控制，还是政策扶持力度、监管方式等诸多方面都不能套用一种模式，必须根据各地的具体情况，实行分类指导。此外，还要根据县域经济不同发展特点，比如有些县域属于农业产业化推动型、有些县域属于非公经济推动型、有些县域属于产业配套集聚型、有些县域属于劳务输出型，等等；采取更有针对性的因地制宜措施，推动“三农”保险的健康发展。
    四、抓住关键：引导有效需求，增加资源供给
    当前，农民对农业保险产品、农村农民医疗保险产品、农村农民养老保险产品、农民工养老和意外伤害保险产品需求较为强烈，但供给产品种类少，结构单一，不能满足有效需求，缺口很大。监管部门应加大政策引导力度，增加市场主体；市场主体更要加强调查研究，采取差异化细分产品开发策略，针对农村、农民特点开发适销对路的产品。
    从保险需求角度看，“三农”保险需求市场潜力巨大，主要包括如下几个方面。一是农业保险。我国是一个自然灾害频发的国家，每年都要遭受不同程度的水旱灾、台风、冰雹、泥石流、山洪、病虫害等袭扰。统计数据表明，全国大概平均每年有3亿亩的农作物要受灾，有2亿多的农村人口不同程度要受到灾害的影响。二是农村农民医疗保险。目前，农村大约有3000万贫困人口，这些人口中大部分是脱贫以后又返贫的，在这些返贫的人口里边，有约60％是因为生病而返贫的。三是农村农民养老保险。随着农民过去长期依赖的两种养老模式（养儿防老和土地养老）的逐步瓦解，农民的养老保障问题日益突出。据统计，2004年全国参加基本养老保险的97％以上是城镇职工，而我国绝大部分的农村人口基本养老尚没有建立。四是农民工养老和意外伤害保险。上亿农民工进入城镇后，由于现行养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动形成尖锐的矛盾，同时由于缴费方式不够灵活等多种原因，造成农民工只能购买意外伤害保险，不愿意购买养老以及其他保险。这种状况长期延续下去最终将导致一部分人成为无固定收入、无固定居所、无固定保障的“社会不稳定因素”。
    从保险产品供给角度看，首先，开展“三农”保险业务的市场主体太少。2004年，在上海、吉林和黑龙江试点建立的三家农业保险公司，虽发挥了一定的示范效应，但与“三农”保险的市场需求相比差距巨大。在县域保险市场，除了中国人保和中国人寿两家国有公司有比较健全的机构网点外，其他保险公司的机构网络大多集中在地市和省会城市，无法直接服务于广大农民。其次，产品结构单一且无针对性。目前，还没有一家保险公司提供农业巨灾保险产品，各种农业保险产品开发也处于探索初期。各保险公司简单把在城市销售的产品直接或稍微“改头换面”就搬到农村市场来，无法适应农民的实际需求。
    通过对“三农”保险的供求比较分析，不难看出我国“三农”保险市场还处于起步阶段，为此必须科学引导、精心培育，实现保险资源的持续生成和市场的健康发展。首先，监管部门要加大引导力度。我国已经有了60多家保险公司，目前大部分保险公司都把经营重点放在城市，特别是大中城市，营业机构一般都远离农村和农民，为此，监管部门要加大引导力度，鼓励各保险公司逐步向农村延伸触角，瞄准农村广阔市场。其次，监管部门以及有关政府部门要有计划地增加新的“三农”保险主体，包括政策性农业保险公司、地方性农业保险公司、农业相互保险公司及由农民自己组成的保险合作组织，适当引进具有成功经营农险经验的国外保险企业在华设立机构。只有“三农”保险市场的经营主体增多了，业务发展的步伐加快了，保险的作用发挥得好了，才能防止农村地区常见的因病致贫、因病返贫现象，才能满足刚刚脱离贫困走向小康期间农民现实的保障需求，才能有助于农村经济的循环发展。第三，市场主体要采取差异化细分产品开发策略。要深入调查研究当地农村的发展现状、农民可支配收入情况、保险意识及保险需求情况，在此基础上提出切合农村实际的保险供给政策思路和方法，形成引导有效需求，增加资源供给的市场细分策略。
    五、突出重点：打造管理型业务，形成专业化经营
    “三农”保险涉及农村广大而分散的被保险人群体、地县乡各级政府和乡村管理组织各个方面，风险管控的要求高、难度大，属于典型的管理型业务。为此，必须抓住打造管理型业务这个重点，多渠道、多方式探索专业化经营模式。
    开展“三农”保险业务必须突出符合其内在发展规律的经营管理特色，否则有好的愿望和实践活动而不能取得好的经营成果，失信于农民、伤及自身。由于“三农”保险涉及农村广大而分散的被保险人群体、地县乡各级政府和乡村管理组织各个方面，风险管控的要求高、难度大，属于典型的管理型业务。为此，必须加强研究，积极探索“三农”保险持续健康发展的有效方式，抓住打造管理型业务和形成专业化经营的工作重点，这样才能够把建设农村和谐社会的实事办成好事。
    要在做好宣传，设立规范的机构网络，健全县域保险服务组织体，搞好队伍体系建设的同时，要注重控制风险，并采取适合“三农”特点的监管方式和税费标准。一方面，由于农村保险营销员平均学历水平低，综合素质不高，资格考试通过率低，加之参加考试路途较远，往往需增加交通、食宿等费用，成本相对较高，影响了部分人员从事保险营销的积极性。考虑到农村营销员的展业区域基本上为其生活所在村镇及附近村庄，口碑不佳的人员难以在保险营销中立足，对营销员业务水平要求相对较低，因此，适当降低农村保险营销员准入门槛是必要的。另一方面，由于农村居民消费水平和城市有一定差距，居民居住分散，展业成本较高，使得农村市场售出的保单件均保费低，营销员必须付出比城市营销员更多的成本与劳动，才能售出更多的保单。同时，由于农村市场经营业绩受季节性的农业生产影响，呈现周期性的波动。这使营销员的佣金收入也呈现周期性的波动。在各种税费逐月缴纳的情况下，农村营销员实际承担的税负大大高出了根据其平均收入水平应当承担的税负。为此应积极推动农村营销员营业税的取消，并对进入营销员队伍的下岗再就业人员和农村富余人员给予就业政策待遇。
    “三农”保险要进一步发展，必须走专业化经营的道路。一是市场主体和组织机构的专业化。比如，去年在上海、吉林和黑龙江试点建立的三家农业保险公司，各商业保险公司为积极拓展“三农”保险市场，在公司内部专门组建的“县域保险部”，这些专业化经营实践在业内发挥了较好的示范效应。二是经营理念的专业化。就是要深刻认识“三农”保险不同于一般保险业务的特殊性，树立符合“三农”保险自身特点专业化经营的理念。三是管理制度的专业化。就是要把握“三农”保险自身规律，建立专业化的风险控制体系、专业化的技术标准和产品开发体系、专业化的经营服务体系，也包括独立核算和建立专业化考评体系等相关内容。四是经营管理人才的专业化。就是要完善“三农”保险的组织体系和培训体系，通过建立专业化的人才建设和教育培训体系，逐步培养一批高素质的“三农”保险的专业人才。此外，还应鼓励商业保险公司代办政策性农业保险业务，充分发挥商业保险公司现有的机构网点、设施和人力资源等有利条件，制定相应政策措施，本着分账经营、分账核算、封闭运行、专项管理的原则，代办或代理政策性农业保险业务，探索专业化代理模式。
    六、科学筹划：制定总体规划，确立发展战略
    推进“三农”保险的发展，要避免一哄而上、一败而衰的大起大落局面，监管部门和保险公司都应制定一套科学的总体规划和发展战略。这样才能培育好、开发好这个原生市场。
    推进“三农”保险的发展，要克服当前“雷声大、雨点小”的现状，避免一哄而上、一败而衰的大起大落局面，监管部门和保险公司应在正确处理好社会效益和经济效益的关系、城市市场与农村市场的关系、业务发展和风险防范的关系的基础上制定一套科学的总体规划和发展战略。
    首先，监管部门应结合制定保险业发展“十一五”规划，会同有关部门制定“三农”保险市场发展专项规划。针对“三农”保险市场特点进行系统全面研究争取各方面的政策支持，推动“三农”保险市场可持续发展，保护好、培育好、开发好这个原生市场。其次，要通过各种政策引导商业保险公司进入“三农”市场，推动各保险公司制定“三农”市场开发总体战略和实施步骤，做到统筹规划、协调发展。第三，加强数据信息平台建设和统计分析研究，为科学决策奠定基础。真实的数据是保险业一切工作的基础，要强化“三农”保险的统计工作，明确统计范围和统计口径，通过建立数据信息共享平台来支撑“三农”保险市场的科学开发。第四，加强“三农”保险市场新问题和新现象的专题研究。比如商业保险公司参与农村社会保障体系建设问题，农村新型合作医疗建设问题，流动农民工以及被征地农民养老制度问题，等等。第五，加强保险资金回流农村、支持农村经济建设的渠道研究，把保险公司吸纳的部分农村资金，用于“反哺”“三农”，支持农村经济建设，造福广大农民，真正做到“取之于农，用之于农”。如鼓励保险公司投资高效农业和农业基础设施建设，建立起保险公司和农业经营者风险共担的机制，不仅可以减轻农业投入不足，而且可以在加强风险防范的同时获得投资的收益。