试论我国农业保险经营模式（下)(06-03-10)

    四、我国农业保险发展模式的选择
    从国内外的农业保险实践来看，我国要想使农业保险健康发展，发挥其在减轻农业灾害损失和保持农村稳定的作用，就应该进行农业保险的制度创新，建立有中国特色的政策性农业保险制度。也就是建立政府主导下的政策性保险的制度模式。所谓政策性就是把农业保险产品当作准公共物品而不是私人物品来对待，采用商业保险的形式和技术进行经营。所谓政府主导，就是政府对政策性经营的农业保险提供统一的制度框架，各级政府和各级允许的经营组织要在这个框架中经营农业保险和再保险业务，同时政府对规定的农业保险产品给予财政支持。这种政府主导下的政策保险的制度模式，有4种经营模式。下面我们就分别进行介绍：
    政府主导并由政府组织经营的模式
    1.模式特点
    这种经营模式就是由政府主办，并设立相关机构从事农业保险具体业务的经营。其特点主要有：
    第一由中央政府或其相关部门出面建立专业的中国农业保险公司，并以该公司为主经营全国的农业保险业务，它既可以经营农业保险，也可以经营农村的寿险和其他财产保险，以此来补贴传统的种植险和养殖险的亏损。各省、自治区、市建立相应的分支机构，具体业务由县支公司及其代理人组织办理，并以县为单位进行独立核算。农业保险公司经营的农作物保险主要是一切保险和多重保险。除政府的农业保险公司外，也允许商业保险公司、合作社和相互会社经营农业保险业务，但是必须经过保险监管部门审核批准，在各自业：务范围以法规范。
    第二由国家政府出资建立政策性的农业再保险公司(可以由现在的中国再保险公司兼营这部分业务)，再保险公司的职能主要是一是通过再保险机制，使农业保险在全国的范围内得到最大限度的分散，以维持国家农业生产的稳定；二是补贴各省、市、自治区农业保险的亏损。农业再保险公司通过一种差额杠杆来调动被保险人和保险人的积极性。即经营农业保险业务的保险组织可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足。
    第三实行法定保险和自愿保险相结合的原则。
    对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。也可以考虑将农业保险和农业贷款结合起来，凡有农业信贷的保险标的，都要实行法定保险。
    第四政府补贴农业保险公司及其分支机构的全部或大部分的经营管理费用，并且给予农业保险经营免除一切税的优惠，以利于农业保险公司总准备金的积累和长期稳定经营。
    第五这种模式农业保险的举办需要有关行政、民事部门的支持和配合。农业保险的区划、费率的厘定以及各种扶持政策的落实都不是农业保险公司一家能够完成的，农业保险具体业务的开办，如展业签约、查勘定损、理赔兑现等工作也都需要县、乡行政部门的组织、协助和推动。
    2.模式的优缺点
    由政府主导并组织经营模式有一定的优点：
    ①农业保险容易推广普及，农业保险是一种现代的农业风险管理制度和工具，对我国大多数文化水平不高的农民来说还相当陌生，如果仅仅通过宣传教育，让农民自愿的接受农业保险，从而产生诱致性制度变迁还需要相当长的时间，而如果经营者是政府主办的保险公司，通过各级政府红头文件及其组织发动，通过政府运用其权威实施一定程度的强制性制度变迁，可以使更多的农民参加保险，特别是政府给予一定的补贴时，农民比较容易接受。
    ②从农业保险的性质来看，它是准公共物品，具有公共物品大部分的特性，诸如保险产品效用的不可分割性、保险经营利益的外在性、保险产品取得方式上的非竞争性、产品消费在一定程度的非排他性。加上农业保险经营的高风险、高费用、高价格等特点，使之由政府来主办最合适不过。由政府组建的农业保险公司对农业保险实行垄断性经营，在进行独立经营、单独核算、追求自我财务平衡的基础上，主要将社会效益作为目标和任务，加上全国性经营获得的规模经济效益，可以交好的矫正市场在这方面的不足，容易受到较好的资源配置效果。
    ③由政府组建的农业保险公司来经营农业保险可以扩大承保面，分散风险，提高偿付能力，降低经营成本。保险经营的基础是大数法则，风险单位越多，保险风险越容易分散，保险经营的财务就越稳定。农业风险单位太大，在较小范围内很难有效分散风险。政府组织在全国范围推行农业保险，特别是对某些险种实行强制保险，使风险尽可能在最大空间进行分散，政府行为的稳定性又可以保证风险在时间上得到有效分散。
    但政府组织经营农业保险也有很大的问题：
    ①这种官办性质的国有独资公司必然产生和计划体制下国有企业一样的弊病，难有动力进行制度创新，管理创新和技术创新，企业领导和管理人员都不会真正向管理要效益，只会向政府要补贴。更重要的是，国有农业保险公司不象其他国有企业那样，在经营亏损的时候很难为亏损找到合适“借口”，经营农业保险亏损本来就相当正常。如果某年农业保险公司亏损严重，经营者往往会找到一个难以反驳的“借口”，就是农作物大面积受灾，巨额赔款不可避免，政府的保险监管部门也很难去界定亏损到底是巨灾造成的还是由于管理不善造成的。由于农业保险受各种不可控因素的影响太大，政策性保险的经营业绩就很难用利润来衡量，这样盈利亏损都有理，反正有国家财政买单，长此以往，农业保险就无法实现可持续发展。
    ②作为一个国有独资的政策性保险公司，通过政府来干预农业保险的经营来解决“市场失灵”问题是有一定前提的。即政府的廉洁和高效、经营独立、信息完全公开、技术完善，这些条件在现阶段我国还不成熟，也就会造成“政府失灵”的后果。
    ③由于利益主体不统一，中央政府和地方政府之间、农业保险公司及地方各级分支机构和地方政府之间的利益关系不好协调。在这种模式下，农业保险经营亏损了由中央政府负担，地方政府虽然也拿出来部分份额，受益的最后还是地方。因此在实际的操作中，往往出现地方政府和农民一道“吃”农业保险公司，也就是“吃”中央财政。
    政府支持下的农业保险互济合作杜经营模式
    1.模式特点
    对于合作社性质的组织，我国从20世纪50年代开始在农村就有过广泛的实践，但后来我国农村的各类合作社逐渐背离了其本来面目，异化的合作社道路使农民谈“合”色变。但从国际上来看，农业合作社保险在欧洲一些国家，例如德国、法国并不鲜见，甚至是这些国家经营农业保险的主要组织形式。农业保险合作社是农民按照自愿原则，采取人股方式筹集保险基金，实行自主经营，独立核算，民主管理，利益共享，风险共担，按股分红的一种合作组织。就一般合作社来说，目的不是赢利；但是可以赢利。由于农业保险合作社经营的保险产品的特殊性，其目的就不可能是赚钱，而是将合作社成员面临的风险进行分散，不仅如此，为了减少合作社的风险责任和提高其在重大灾害条件下的偿付能力，政府还要给予支持和配合，这种模式的主要特点是：
    第一由于我国实行包产到户以后农村集体组织的松散性，由农民自发组织农业保险合作社一般说来难度很大，而且难以作到规范性。因此应由各级地方政府帮助组织和建立以被保险农民为主体的农业保险合作社或农业保险相互会社。
    ，第二实行法定保险和自愿保险相结合的原则。法定保险的险种不要太多，以避免太大的保险责任，法定和自愿保险险种由各省、自治区、市根据自己饿具体情况决定。鉴于合作社初创的实际情况，应该多方筹集保险基金，各级政府要提供一定数额的初始资本，并给予一定份额的保费补贴。同时，由于农产品加工部门和农产品消费部门和农业保险是息息相关的，他们也要分担一部分保费。
    第三在组织结构上，一般以乡镇为单位成立独立核算的农业保险合作社比较合适，每个村成为其中的一个核算单位，同时在县里设立县农业保险合作联社，具体负责全县农业保险的经营和财务管理，同时给下级合作社提供再保险业务。在省级可以建立联合会，统一规划和协调全省的农业保险，并建立该系统内的再保险机制。另外，国家必须建立农业再保险机构，为农业保险合作社和农业保险合作联社提供再保险。　　第四在乡镇级的合作社，为加强农户之间的监督，防范道德风险的发生，一般自留部分的赔款应以当年所交保费为限，或者适当运用部分的资本金和准备金，鉴于大部分损失由上级联社赔付，自留部分如果不够赔可、以按比例赔付，这样大灾年份农民自己也要承担小部分的损失，其他人多赔意味着自己跟着受损，这样可以建立起有效的相互监督制约机制，从而发挥互济合作组织的利益共享，风险公担的良好作用：。
    2.模式的优缺点分析·
    模式的优点在于：
    ①保险合作社是社员在自愿互利的基础上自主建立的盈亏自负，风险公担，利益共享的农业保险组织，因此，其经营灵活，可因地制宜设计险种，保费较低，同时在保费收取、防灾防损、灾后理赔等方面具有其他形式保险企业和组织所没有的优势。
    ②由于基层保险合作社的社员既是保险人又是被保险人，社员们的利益高度一致，而且有时本乡本土相互之间对农业生产状况、土地等级、受灾情况较为熟悉·，任何被保险人的道德风险和逆选择都会涉及到其他保险人的利益，因此被保险人之间容易形成工种自觉监督机制，从而可以有效的防止道德风险和逆选择，也会使农民联合起来一起“吃”保险的局面得到改观。
    但这种模式的经营也存在着问题：
    ①农业保险的专业性和技术性非常强，在现今我国保险业整体缺乏专业人才，国有商业保险公司的农险经营人才和技术人才纷纷跳槽从事收入较高的商业保险的情况下，不以盈利为目的的农业保险合作社想要吸收足够的合格经营管理人才是很成问题的。这使他们在保险费率、保障水平的确定、定损理赔、风险管理、财务核算等经营管理方面，会遇到很大的障碍。这对农业保险经营的协调和监督十分不利，也对农业合作社的规范和健康经营不利。
    ②农业合作社经营模式难以解决风险过于集中的问题。农业风险单位巨大，往往一个风险单位就涉及数县甚至数省，特别是洪涝灾害，干旱灾害这些风险事故一旦发生就涉及千千万万农户，上亿公顷的农田。因此即使以县为单位建立农业保险合作社，规模也是太小风险还是显得过于集中，这就难以是风险在独大的空间上得到分散。即使有两层的再保险支持，也无法完全解决直接保险的全部风险问题。同时，合作社的规模太小’，保险基金积累的速度和规模都会受到限制，所以其保险补偿能力有限。
    ③虽然农业合作社模式在理论上是一个很好的模式，但要付诸于实践并不容易。由与受经济、文化和其他因素的影响，我国很多地方的农民缺乏合作传统意识，也缺乏自我组织能力，加上我国早期不太成功的合作化运动留下的后遗症。很多农民对合作社反感·，在这种条件下，要建立规范、廉洁、高效的合作社并非易事。另外，从过去和现在的经验来看，合作社的经营容易受到地方政府行政的干预和操纵。基层乡镇司空见惯的帐目不公开和财务混乱，管理人员和领导贪污、挪用私分集体财产的现象在农业保险合作社的经营中也会出现。
    ④此模式在运行机制上还面临着一个很大问题，那就是农业保险合作社模式并不是百分之百的互济合作，进行了再保险以后，基层乡镇合作社只留下了少量的风险责任，一旦出险，大部分保险责任还是由上层的再保险组织承担，这样就完全有可能出现虚报损失；冒领保险配套赔款资金的情况。
    政府支持下的相互保险公司经营模式
    1.模式特点
    保险公司是—种兼顾股份公司形态、保险经营技术和合作保险组织的保户权益的保险公司。相互保险公司没有股本，是以负债性质的基金为其主要的资金来源，公司保户兼有被保险人和公司所有人的双重身份在公司中有选举权和收益权。我们这里提出的政府支持下的相互保险模式的主要特点是：
    第一有一定数量的发起人成立全国性的“中国农业相互保险公司”；发起人自动认购公司经营所必需韵基金，或者通过发行公司债券的方式筹集这笔基金。然后在自上而下建立农业保险公司组织体系；在总公司下面，各省、自治区、市设立分公司，县设立支公司，乡镇设立营业部。在中国保险监督管理委员会的监督管理下，中国农业相互保险公司负责制定本公司的经营方针、政策以及各项规章制度，独立开展农业保险业务及再保险业务。
    第二由农业相互保险公司向农户提供种植业保险，养殖业保险的各种险种和政府允许的其他农村财产和人身保险险种。各级政府对农业相互保险公司应从行政上和技术上给予支持和帮助，统一进行农业保险发展规划和农业保险区划，帮助他们科学合理的厘定保险费率和设计保险条款。政府还要在财政、金融·、税收上给予优惠政策和必要的支持，具体办法是通过减少或免除相互公司的营业税和所得税，及对其经营亏损通过再保险公司给予间接的支持。
    第三为了保证相互公司的稳定经营，促进农业保险的良性循环，农业保险相互公司必须充分利用投资渠道，有效运用资金。还要建立有效的农业保险再保险制度，在农业相互保险公司内部，基层公司向上一级公司分保，总公司再向中国再保险公司分保，使分散的相互保险公司经营能得到再保险的支持。’2.模式的优缺点分析：
    ①相互保险公司模式能解决很多商业保险公司和股份保险公司不容易解决的问题。如，通过相互保险公司，可以将政府、保险公司和农民的利益结合起来，有利于协调各方面的矛盾，理顺政府、保险公司和农民的关系，商业保险公司经营农业保险存在的展业难、承保难、收费难、防灾难等经营管理问题，在相互保险公司条件下，就容易解决的多。
    ②相互制公司是合作制的高级形式，具有独立的法人产权制度，法人管理结构和科学的管理制度。这样，相互保险公司就容易作到产权明晰，从而降低交易成本，同时减少环境的不确定性以及信息不完全和不对称，保证资源的优化配制。
    ③采用相互保险公司经营农业保险，有利于农民的积极参与。相互公司没有股份公司那样必须将一部分利润转化为红利分配给股东的压力，所以他们有更大的灵活性来制定更具吸引力的价格。采用这种模式主要动员的是民间资本，政府支持的力度不会太大，财政不会花钱不多，政府容易接受。
    虽然相互公司模式有商业公司和股份公司所没有的优势，但是其经营也有自身的缺陷：
    ①相互保险公司没有政府的保费补贴，即使是非赢利性的，由于农业保险的特殊性，保险费仍不能低到对农民有足够的吸引力。特别的，如果不能解决由于微观主体从农业生产和农业保险中所获预期效益不高而缺乏购买需求的问题，其经营规模就会受到影响。和合作经营一样面临着难以有足够的合格经济管理人才，在收入较高的商业保险尚缺乏人才的现今，没有赢利的农业保险吸引人才是一个大的难题。
    ②相互保险公司对我国来说是一个全新的概念，其组建和操作方式缺少实践经验，理论上的优势不一定能发挥出来。这种经营农业保险业务的公司很难从中赢利，又不能通过发行股票来增加资本，要收回初始资本金都是难度很大的事情。这样就必须请政府通过直接或间接融资方式帮助相互保险公司，而政府是否愿意担当这些责任还难讲。
    ③农业相互保险公司同样存在和农业合作社所涉及的这种模式的接受程度和参加积极性问题，还有行政干预问题。另外农业相互保险公司也存在本身不可克服的缺陷，例如，相互公司的所有者即客户经常变换，使其容易产生搭便车的心理，对经营管理层的监督控制不力；多元经营空间有限；相互保险公司将所有者和客户的职能混合，经营结果的透明度不高等。
    政府主导下的商业保险公司经营模式
    1.模式特点
    美国近10年来农业保险的改革方向一直是在政府的指导和监督下让商业保险公司具体经营农业保险业务。我国的商业公司如中国人保上海分公司、新疆兵团保险、人保新疆分公司都有在政府政策框架下经营农业保险业务成功的经验，这些成功的经验表明政府主导下的商业保险公司经营模式是经营农业保险的一种有效途径，这种模式的含义就是，在我国政府统一制定的政策性的总体框架下，由商业保险公司自愿申请经营农业保险和再保险业务。参照美国发展农业保险的经验，我国政府主导的商业保险公司经营模式应具有以下特点：
    第一设立中国农业保险管理专门机构(如中国农业保险公司)，该机构隶属中央政府或其有关部门，它不是商业性的企业，而是国家的事业机构，不直接经营农业保险具体业务，经费由国家财政拨款。该专门机构的主要职责和功能是，负责设计和改进全国农业保险制度；设计种植业和养殖业的具体险种；对政策性农业保险业务进行统一规划，研究制定具体政策；向参与农业保险业务的商业保险公司提供再保险业务；审查和监督参与政策性农业保险业务的商业保险公司，并根据各商业公司经营农业保险的业务量对保险公司提供补贴。
    第二商业保险公司自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，政府除了提供保险费补贴和经营管理费补贴外，还要给予财政和金融方面的支持和优惠政策，免除其营业税和所得税，保证商业公司的稳定健康经营。获准经营政策性农业保险的商业保险公司自主经营，自负盈亏，国家农业保险的专门机构除了给予补贴外不承担其他责任。、
    第三获准经营政策性农业保险的商业保险公司主要经营中国农业保险公司设计的险种，也可以自行设计自愿投保的农业保险险种，但这种险种必须经过中国农业保险公司的审查和批准才可以出售。保险的展业、核保、理赔由商业保险公司直接或通过其代理人进行。但各级政府应给予支持和协助。
    第四在这种经营模式下的农业保险项目要实行法定保险和自愿保险相结合。对少数关系国计民生的农作物和畜禽实行法定保险，以避免逆选择和道德风险，使风险在更大的空间分散和降低项目的经营管理费用。其他保险项目实行自愿保险，政府只对法定保险项目给予补贴。
    2.模式优缺点分析
    在政府的财政补贴下，由商业保险公司来经营农业保险的具体业务有很大的好处
    ①首先，能把政府及政府建立的中国农业保险公司从农业保险的具体业务中解脱出来，它不再经营农业保险的直接业务，可以把精力话在宏观调控。和管理，以及协助保监会作好监督，同时又能集中一些专家从事农业保险的研究，使农业保险制度和经营不断得到改进。
    ②商业保险公司也会积极的经营政策性农业保险项目。由于政府的经营管理费用补贴，以及政府对农民实施保费补贴，使商业保险公司可以在能够避免亏本的低保费下承保农业保险业务，商业保险公司可以通过经营农业保险业务来开拓农村财产和人身保险市场获取利润，这样保险公司仍有很大的积极性经营政策性农业保险，这对农村保险市场的发展也有极大的推动性。
    ③商业性保险公司经营农业保险业务比政府主办经营在体制和运行机制上有明显的优胜，商业保险公司有经营保险的技术和成龙配套的专业人才；具有明晰的产权制度和科学的管理制度，由于利益归己，风险自担，要考虑必要的盈利，这样公司在经营上就会想法加强内部管理和监控，在业务经营中从严把关，大大减少管理费用和多赔、滥赔现象。
    ④商业保险的经营+般说来从制度到技术都比较规范，信誉相对较好农民比较相信。在商业保险中，保险公司和农民的地位是平等的，不会产生由政府经营农业保险那样+农民感到是地方政府利用行政手段强制推行；这样商业性的农业保险相对更好接受。
    当然，由商业保险公司经营政策性农业保险并非一帆风顺，它在实践中也存在一些障碍，主要表现在：
    ①商业性保险公司经营政策性农业保险业务必须有政府的补贴，但补贴的方法和份额问题不好解决。政府补贴过少，商业保险公司就不愿经营，而补贴过多，政府财政又会陷入较大负担。另外保险公司的赢可亏状况还与其经营的其他财产保险和人身保险业务有关，如果这部分业务没有赢利，保险公司就会想法找政府要补贴，所以在政府和保险公司之间利益博弈中找到可行解决难度也很大。
    ②商业保险公司更愿意经营那些风险小，利润大的经济作物和特种养殖业保险，也愿意经营农村的财产和人身保险，而不愿意经营亏损大，无赢利的但对农民十分重要的农作物和畜禽保险业务。
    ③商业保险公司经营农业保险业务面临的一大难题就是没有政府的支持，虽然政府明确规定对经营农业保险的商业保险公司进行支持，但基层政府和干部是否给予支持协助还难说，因为商业保险公司的经营好坏和他们利益不相关，而在农业保险上与农民的利益一致，这样就有可能形成基层政府帮助投保农民一道“吃”保险公司的状况。
    对于我国的具体国情来说，究竟建立那一种模式来推广，不同的地区，不同的农户投保意愿，决定了模式的选择不能搞“一刀切”，需要区别对待。如何进行农业保险，各地区可根据自身的风险特点、农业经济发展以及财政能力有所区别。我国的农业保险不能走单一的经营模式，只能先在具备条件的地区和市场开展试点，摸索总结经验，最终建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性农业保险制度。