构建统一性与判别性相结合的农村社会保障制度（下)(2006年2月25日)

    二、构建农村社会保制度的条件基本成熟
    1.构建农村社会保障制度的可行性
    (1)我国经过50多年，尤其是改革开放20多年来的发展，经济实力已经有了很大增强。2002年，全国人均国内生产总值已达1000美元，国家财政超过17000亿人民币，2004年超过2万亿元。随着财政体制改革，转移支付比重逐渐增大，如果有l／5的财政收入用于社会保障，则社会保障基金就可达4000万亿元，这就有条件、有能力拨付用于建立农村社会保障基金。
    (2)城市社会保障经过几年的改革，己初具雏形，并逐渐走上健康发展之路。同时，在积极推进城市社会保障体制建立的过程中，我们也积累了不少成功经验，摸索了一些行之有效的具有中国特色的可以推广应用的办法，其可以为建立农村社会保障制度所借鉴。
    (3)建国以来，尤其是1978年家庭联产承包制推行以前，农村集体所有制经济中的“五保”养老体制、农村合作医疗都曾发挥过积极的作用。因此，我国农村社会保障制度也存在一定的基础，不少富裕农村建立了行之有效的社区保障制度。这些也都是我国在改革中建立健全规范的农村社会保障制度的可行性条件。
    2.我国要建立全面的国民社会保障制度，尚存在一些制约因素
    (1)发展优先与效率优先观念制约。由于计划经济体制所导致的平等，使整个社会经济发展普遍缺乏效率，经济发展缓慢、发展水平低，整个社会陷入了贫困境地。因而，发展优先与效率优先成为整个改革的核心思想，以效率为核心的市场经济改革，使中国经济出现了前所未有的快速发展，并取得了巨大成就。
    事业的发展需要经济或财政的支持，因此，“钱”变得非常重要，政府的愿望和政府行为常常受到政府财政水平的限制，政府在社会事业中常常“力不从心”。据有关学者研究，1991年，我国城镇居民的人均社会保障支出为455元。如果参照这一标准，农村也实行同样待遇的社会保障，并由国家来承担费用，那么，这就意味着每年国家将增加支出4550亿元。即使国家只承担其中的1／4，国家每年仍然需要增加支出1137亿元。如果国家每年能够增加1137亿元支出，以建立农村社会保障，恐怕政府更愿意拿这些钱直接去“反贫困”。如果每年增加这么多基金去反贫困，那么解决1000万贫困人口的目标，显然将变得更容易。可见，“发展优先与效率优先”的原则，以及与此有关的政府财力限制，显然是对政府开展农村社会保障的一种重要约束。
    (2)福利病的警示制约。自从1980年经济合作与发展组织在巴黎会议上提出了“福利国家危机”的警告以来，高福利的社会保障制度的缺陷也已经为人们所充分认识，并提醒政府在社会保障实践中，要小心谨慎从事。从西方国家的社会保障制度的实践看，政府已经获得了有关社会保障的上限，但政府尚不知道社会保障的下限。换句话讲，政府已经知道中国的社会保障程度还不够，但尚不知道究竟需要增强到何种程度是适当的，社会保障支出占国民生产总值应该达到什么比例为好。由于“福利病”的警示，政府采取了一种小心的最低原则。也就是说，在社会保障实践过程中，采取了“不行再建、不够再加”的社会保障操作思路。正是由于“福利病”警示，政府不得已采取了一种最低社会保障政策，从而制约了农村社会保障的发展。
    (3)城市改革的中心地位思想制约。中国经济体制改革始于农村，但中国经济体制改革的重心在城市。国有企业改革、金融改革、住房制度改革等等，主要是在城市进行。由于改革的重心在城市，这意味着需要社会保障制度加以弥补的主要工作也在城市。这就决定了中国社会保障工作的重心在城市，而不是在农村。城市改革的中心地位在一定程度上影响了农村社会保障的开展。换句话说，农村社会保障的建立依赖农村社会改革深化和整个社会改革的深化，以及在改革过程中所出现的矛盾冲突程度。
    (4)中国农村区域经济发展的不平衡制约。目前，中国农村不仅存在区域经济发展不平衡状况，而且这种发展不平衡还有进一步扩大的趋势。1978年，中部和西部的农民收入水平基本相近，与东部农民的收入差距为22%。1985年，各区域农民的收入梯度，东中西的收入比为1：O.74：0.63：1995年，东部与中部农民的收入差距进一步增到38%，中部与西部农民的收入差距增大到19%，东部与西部的收入差距扩大到123%，即相差1倍多。可见，中国农村区域发展的不平衡问题已达到相当严重程度，而且这种不平衡具有继续扩大的趋势。
    区域经济发展的不平衡，给建立一个统一的农村社会保障制度，增加了诸多客观的难度。最简单问题就是无法实行一个统一的保障给付标准。即使按中等发展水平给付，也存在很大问题。按中等标准对发达地区而言，可能过低而无法达到维持最低生活标准，而对不发达地区也可能过高。此外，由于区域经济发展的不平衡，在保险筹措，以及社会保障实施对社会经济的影响等等方面，都会有很大的不同。区域发展不平衡性为农村实施统一的全国范围的农村社会保障设置了客观障碍。
    三、构建统一性和差别性相结合的农村社会保障制度
    农村社会保障制度的特点是差别性和高级性。全国农村由于经济水平的巨大差别不可能实行统一标准、统一来源的社会保障制度，农村保障不仅与城市保障有差别，而且发达地区与贫困地区农村保障也不可能一样。具体可以划为3等9级：即发达地区(按人均GDP来划分)富裕尸、中等农户、贫困户；中等地区也分为富裕户、中等农户和贫困户；贫困地区也分为富裕户、中等农户、贫困户。农村的社会保障首要是社会扶贫，其次是义务教育，第三是养老医疗保障，第四是失业保障。国家财政首先是对贫困地区的贫困户的保障，凡是没有达到温饱型的农户要解决最低生活保障问题，使其生活达到中等生活水平。社会保障资金要有多种来源，除中央财政、地方财政外，要对高收入的行业、单位和个人征收社会保障税，以实现公平分配和共同富裕。
    1.构建农村社会保障制度的基本框架
    由于中国农村的具体情况所决定，农村社会保障的柜架内容有别于城市。
    (1)就业保障。城镇人口到就业年龄，未找到工作岗位，视为待业；失去了工作岗位，为失业。那么，农村人口到就业年龄，无所谓待业，也无所谓失业，而只有“农村富余劳动力”的说法。显而易见，户籍或户口的性质设定，导致了劳动权或就业权分配的不公平。城镇人口有就业保障，而农村人口却没有这种保障。事实上，农村的半失业、隐性失业人口大量存在，应通过发展非农产业加以安排；仍然安排不了的，应视为半失业人口而加以保障。
    (2)养老保险。城镇离退休人口和老年人口由国家、社会和工作单位提供养老金、养老保险或物质帮助，而农村老年人口，则主要由家庭养老、“五保”养老，无法定的养老物质帮助。国家财政有必要通过转移支付在农村提供养老保障，以作为补充。
    (3)医疗保险。城镇有大量由国家或集体举办的医疗机构和设施，并有单位和个人缴纳的医疗保险金，由个人帐户和社会统筹帐相结合。农村应建立与城镇人口医疗保障制度相似的社会医疗保障体系，实行个人、集体、国家三保险。
    (4)社会救济。社会救济是公民应当享受的权利。农村中由于其他保障措施的落后，社会救济尤显珍贵。对于不可抗拒的天灾人祸、丧失劳动能力以及低于国家规定最低生活水平的社会成员，国家和社会应向其提供社会救济。
    (5)义务教育保障。我国宪法和法律都规定保障青少年9年义务教育的权利，但在我国农村的不少地方，这种权利却未能得到实现，失学儿童比例依然较大。一是因为农村的经济落后，贫困农户交不起学杂费，或者山区农民对教育重视不够；二是很多地方对义务教育理解不够，乱收费现象严重，超出了农民的支付能力。国家应保障义务教育的实施，真正使义务教育落到实处。
    2.构建农村社会保障应解决的问题
    (1)社会保障权利的体制性维护。所谓社会保障权利的体制性维护，是指农村人口的社会保障权利，应当被纳入国家的社会保障体系中，通过社会保障法和其他法律，提供严密、明确和同等的保护。这种体制性维护，首先强调的是农村人口的社会保障权利与城镇人口的社会保障权利在性质上是相同的，在法律地位上是平等的，在国家和社会的维护义务、责任的分配上应当是公正的，这即所谓的公民保障原则。其次，国家和社会应重视农村人口的社会保障权利。对农村人口社会保障权利的重视要有经济上的支持、制度上的保障措施和法律上的义务责任等落实以及切实有效的农村人口社会保障机制，这即所谓的切实保障原则。再次，农村人口社会保障的法制化。通过立法和法律运行机制对公民的社会保障权利进行公开、公平、公正的分配，是社会主义市场经济体制发展的必然，这即是所谓的法律保障原则。
    如果说，社会保障权利的体制性维护是一种外在的、机制性保障的话，那么，强调公民保障原则、切实保障原则和法律保障原则，则是希望从农村人口本身、农村社区、社会和国家这些不同的利益主体角度，寻找法律选择、利益意识、权利观念和行为模式等方面的文化支撑点。农村人口社会保障权利，只有在形成了全社会的社会保障权利维护机制，并不断增强农村人口的自我保障能力的情况下，才有可能实现。
    (2)设立规范的社会保障基金。我国现行的“现收现付”和各部门、各行业多元化分散筹资为主要特点的社会保障筹资方式在资金的筹措、处理和使用等环节存在一系列问题。如社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一制度。社会保障资金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。因此，有必要对社会保障资金的筹集、管理和使用进行规范，设立规范的社会保障基金，这也是建立起健康正常运转的国民社会保障体系的最重要一环。考虑到我国的具体国情和现行社会保障筹资方式的缺陷，开征社会保障税是我国建立完善的社会保障体系、筹集社会保障基金的最佳选择，其有助于打破地区、部门、行业的条块分割，建立统一的社会保障管理体制和有效的监督制约机制。
    (3)推行社区保障制度。社区保障制度指在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，其与社区经济发展水平相联系。社区保障不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不屑于国民收入分配和再分配的一种形式。由于农村社会保障建立的必要性和目前建立农村社会保障存在的约束条件，决定了当前农村社会保障的特殊性，即暂时由农村社区保障替代社会保障。由于保障供给体系的各种保障具有一定替代作用，因而在一定程度上农村社区保障能够替代社会保障而发挥相类似功能。尤其是在一个社区范围内，农村社区保障也是农村社会保障的最佳替代方式。通过农村社区保障的建立与发展弥补农村社会保障暂缺的遗憾，是在当前社会经济发展条件下，满足农民社会保障需求的一种替代性选择，也是基于中国现实，过渡到农村社会保障制度的一种特殊形式。但是，由于社区保障存在不稳定、加剧社会横向不平等等局限性，因而实施农村社区保障，是一种权宜之计，而非一种“长远之计”。
    中国13亿人口，9亿在农村，农民富，天下富；农业兴，百业兴；农村稳，全局稳。历史的经验和改革的实践告诉我们：在继续推进以家庭联产承包责任制为核心的农村改革进程中，在新世纪开创农业和农村工作新局面的征途上，调整建立与农村生产力发展水平相适应的新型农村社会保障制度，已成为确保农民富裕、农业发展和农村长治久安的根本。