双支柱调控框架是未来金融稳定的保证(易宪容；4月23日)

    “健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”是党的十九大报告关于金融工作的重要亮点。2017年金融工作会议明确指出，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。新的金融政策需要为新的经济发展蓝图服务。如，第一步是从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；第二步是从2035年到本世纪中，建成社会主义现代化强国。对金融来说，为了实现这个战略目标，不仅要增强金融服务实体经济的能力，更重要的是要确保中国金融体系稳定，保证在中国社会主义现代化建设的过程中不发生任何金融危机。所以，党的十九大提出的双支柱调控框架不仅是未来国家金融政策的新框架及新战略，也是国家金融稳定的准则及政策指南。
    多年来，价格稳定始终是我国央行最为主要的政策目标之一。但是除了保证价格稳定之外，货币政策还需要兼顾就业充分、国际收支平衡和金融稳定，并且在不同时期，目标的侧重点也会不同。所以，除了坚持常规的价格工具及数量工具市场之外，我国央行还创新了不少货币政策调控工具，以此来提高货币政策效果。但是，在2008年美国金融危机之前，全球各国央行的货币政策作为一种微观审慎管理政策，主要是从微观角度关注个体金融行为的风险而不是整个金融体系的总风险。因为其理论假定是，在个体金融机构层面能够建立缓冲机制以应对意外冲击，则会让整个金融体系安全。而实际上，无论是微观金融个体的溢出效应、监管套利，还是微观审慎金融监管的不足、顺周期性、机构相互作用外部性及传染性等原因，较小的冲击可能引发严重的系统性事件等，这种情况下传统的货币政策是无法应对系统性金融风险的。所以，尽管宏观审慎政策的概念在上个世纪70年代就已经提出，但直到2008年美国金融危机爆发才受到关注，2009年才将宏观审慎政策这个概念纳入G20伦敦会议公报文件中，并形成共识。传统中央银行的货币政策更关注的是价格及货币稳定，控制通货膨胀，但物价稳定并不一定能够代表宏观经济运行平稳和金融危机不会发生。因此，引进宏观审慎政策框架来防范控制系统性风险及保证金融体系的稳定成了当前各国央行的基本共识。
    系统性风险是指对金融稳定产生威胁的风险，这种威胁会对金融体系的绝大部分运作造成损害，并给整体经济带来严重的负面影响。系统性风险可能由金融体系内个别事件引发，也可能是部分事件引发。尽管系统性金融风险是长期积累而成，但往往会突然而来，如果没有应对的政策，那么这种金融市场突然事件的出现就可能引发危机。所以，系统性风险是否会发生又与相应风险防范的制度安排有关。也就是说，同样一个突如其来的金融市场外部冲击，可能在一个国家引发系统风险而在另一个国家则不会发生。所以，2008年美国金融危机之后如何设置宏观审慎政策框架成了不少国家防范系统性风险、保证金融稳定的关注热点。
    2016年起中国人民银行将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估（MPA）。MPA已成为“货币政策+宏观审慎政策”双支柱的金融调控政策框架的重要组成部分，并在《2016年第四季度中国货币政策执行报告》中进行了全面阐述。该报告确立了MPA从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性情况、定价行为、资产质量情况、跨境业务风险情况、信贷政策执行情况等七大方面对金融机构的行为进行多维度引导。其资本充足率为评估体系的核心。而党的十九大报告则是以正式文件的形式把“双支柱”确立为国家金融政策的新框架。
    党的十九大结束后，中央立即召开了国务院金融稳定和发展委员会会议，全面布置了“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的任务。之后不仅政府各金融监管的职能部门纷纷表态加强严厉监管，而且2017年11月17日央行官网公布了《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》和2017年11月21日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室向各省（自治区、直辖市）整治办下发特急文件《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》等加强监管的文件。可以说，这两个文件的出台只是党的十九大后，一连串防范与控制金融系统性风险举措的一环，今后可能会有更多、更严厉的金融监管政策要出台。其目的就是要从上至大额资本，下至小额网贷，对金融市场行为的监管实现全覆盖。
    在今年两会期间，我国金融监管机构改革不仅在组织结构上有重大调整，更重要的是金融监管机构的功能及分工上有重大的改革。银监会和保监会的合并、把宏观审慎政策及法规法律的制定划归给央行等，这些改革对未来中国金融业将可能产生巨大的影响。中国式的“超级央行”监管模式呼之欲出，双支柱调控框架在人事上及组织上有了保证。
    此外，双支柱调控政策也意味着未来中国金融改革及发展方向将会有一些重大调整。比如，对于金融业，党的十八大报告更强调的是推动金融创新，提高金融业的竞争力及加快发展民营金融机构，但是这些提法在党的十九大报告中都不再提及了。因为，过去5年，由于过度强调金融创新、提高竞争力、发展民营金融机构，从而导致了金融市场过度繁荣，国内金融机构、金融市场及整个金融业都出现了膨胀式发展，如互联网金融爆炸式增长、理财产品泛滥、混合经营过度扩张、衍生工具不成熟发行等。这不仅违背了金融服务实体经济的初衷，也造成了中国金融体系系统性风险明显增加。为了防止国内金融业再追求过度发展的规模与速度，党的十九大报告特别提出了，要保证中国金融体系的稳定，就不能发生任何金融危机，就得守住不发生系统性风险底线，特别把主动防范控制系统性金融风险放在更加突出的位置。这应该是当前及未来几年我国金融工作的首要任务。也是党的十九大报告与十八大报告最不同的地方。
    对于中国宏观审慎政策体系或双支柱，还有两个方面值得关注：
    一是广义信贷的规定。即银行广义信贷的范围包括贷款、债券投资、股权及其他投资、买入返售资产以及存放非存款类金融机构款项等资金运用类别（不含存款类金融机构之间的买入返售）。而这里的广义信贷就是通常所指的信用。信用就是市场上的任何融资行为，任何信用创造。通过对信用创造的观察，来确定整个金融市场信用扩张的程度。而系统性风险的产生均与信用的过度扩张有关。所以MPA的广义信贷不仅意味着把调控焦点直接指向信用过度扩张这个核心问题，也意味着金融监管的全覆盖，试图把金融市场能够观察及统计到的金融行为都纳入到监管范围内。这与一般的不把股权融资等包括在内的宏观审慎政策有一定差别，更具有金融监管的广泛性。
    二是把资产价格也纳入到宏观审慎政策的框架内。这种纳入不仅在于对房地产市场特别监管，更重要的是关注资产价格波动可能引发的系统性风险，关注物价指数的代表性研究等。而这些问题以往或是剔除在传统的货币政策之外，或是对此很少研究与关注。但实际上，近十多年来不仅资产价格出现快速暴涨，而且其波动性及风险性也在增加与积累。但是，这里存在一系列的重大理论问题。比如，资产价格如何纳入到货币政策调控体系内？资产价格与一般消费品的价格关系是什么？当前的物价指数能否反映现实的经济生活？相关调整如何进行并减少对现行指标体系的冲击？
    由于对系统性风险的原因及产生机理，目前还处于研究及探讨过程中，因此对于宏观审慎政策框架如何设定以及它的基本内涵是什么，世界各国还没有达成完全的共识。这既在于宏观审慎政策目标的多元性，也在于各国设立的宏观审慎政策体系还没有经受过金融危机的检验。我国双支柱调控框架同样还得经过市场的检验。不过，就目前的现实来看，尽管宏观审慎政策还是一个不成熟开放的体系，但是十九大报告把“双支柱”放在国家金融稳定的核心地位，不仅说明其制度框架重要性，也透露出了未来中国金融市场发展的方向，双支柱调控政策的核心既要增加金融系统的稳定性及控制金融市场的过度繁荣，也要保证中国经济健康发展。如何达到一个相应的平衡，下一步需要在理论上对一些重大问题进行更多的研究。（作者单位：青岛大学经济学院；载《金融时报》2018年4月23日）