陈卫东 熊启跃：中国银行业十年发展与监管

    2008年国际金融危机对全球经济、金融发展产生了重大的冲击。与此同时，我国银行业维持快速发展，我国监管制度也有了长足进步。总结过去十年的发展经验，可以更好地推进我国金融业发展迈上新台阶。
    我国银行业的实力明显提升
    国际金融危机发生已历经10年。10年间，国际银行业的格局发生了重大变化，变化之一是中国银行业的较快发展，在全球实力的显著提升。
    规模跻身首位。2007年底，中国银行业资产规模为7.2万亿美元，低于美国银行业的13.05万亿美元、德国银行业的11.26万亿美元、法国银行业的10.48万亿美元，略高于日本银行业的6.75万亿美元。2016年底，中国银行业资产规模攀升至33.42万亿美元，美国、德国、法国和日本银行业规模分别为16.78万亿美元、8.26万亿美元、8.78万亿美元和9.16万亿美元，分别仅为中国银行业规模总量的50.2%、24.7%、26.3%和27.4%。2007～2016年，中国银行业资产规模增速为364.2%，美国、德国、法国和日本银行业分别仅为28.6%、-26.6%、-16.2%和35.7%。2017年末，我国银行业金融机构资产规模达252万亿元（约38.6万亿美元），为全球最大银行体系。四大国有银行均位列全球资产排名前五名。
    盈利保持领先。国际金融危机以来，全球银行业盈利水平明显下滑。而中国银行业则保持了较好的盈利态势。2010～2016年，美国、欧元区和日本银行业的平均ROA分别为0.96%、不足0.4%和0.33%。同期，我国银行业平均ROA在1.2%以上。中国银行业的盈利结构不断优化，非息收入占比持续提升。2017年，中国银行业的非息收入占比为24.5%，较2010年提升4.3个百分点。
    风险防控能力不断提高。过去10年，中国银行业管理和处置风险的能力显著提升。特别是2013年以来，国内经济增速趋缓、信用风险压力不断加大，银行业成功应对了资产质量持续下滑压力。2017年末，我国银行业不良贷款率为1.74%，2012年以来不良率持续升高的趋势已得以扭转，且当前的不良贷款率在提升风险管理和处置能力的过程中，我国银行业不断夯实拨备和资本基础，损失吸收能力得到了显著提升。2017年末，中国银行业拨备覆盖率为181.42%，在全球范围内处于较高水平；核心一级资本充足率和资本充足率分别为10.75%和13.65%，显著高于中国版巴塞尔Ⅲ的要求，核心一级资本在总资本的比例达78.8%，高层级资本占比显著提升；我国的全球系统重要性银行（下称“G-SIBs”）也建立并不断完善恢复与处置计划机制，为应对不利金融风险冲击制定了详细预案。
    全球影响力不断提升。中国银行业在全球影响力的提升，一方面，体现在大型机构在全球系统重要性银行机构中的地位变化。2011年，金融稳定委员会（FSB）首次公布的28家G-SIBs名单中，我国仅1家银行入选；而在2017年的30家银行中，我国已有4家机构上榜，其中工商银行、建设银行和中国银行跻身第二组银行，在系统重要性得分30～50位的银行中，我国还有6家银行上榜，部分银行的系统重要性得分已经非常接近入围标准。另一方面，中国银行业的国际化程度显著提升，2016年末，共有22家中资银行在海外63个国家和地区设立1353家分支机构。五家大型商业银行海外资产规模达10.59万亿元，占同期五大行资产规模的11.6%，较2009年提升了近7个百分点。
    我国银行业监管制度建设取得长足进步
    中国银行业实力的提升，离不开监管改革所创造的良好环境。2008年以来的10年，中国银行业监管制度建设取得显著成效。
    一是深入参与国际监管改革。为弥补原有监管政策存在的缺陷和不足，危机以来国际监管组织出台了一系列新措施和新要求。我国深入参与国际银行业监管制度改革，推进落实各项国际规则，并在多个领域采用较国际规则更为审慎的监管标准，包括实施更高的核心一级资本充足率和杠杆率要求、更严格的合格优质流动性资产定义（HQLA）、更高的拨备监管要求以及风险加权资产内评法计算产出下限要求（Output Floor）等。这些政策对促进银行业平稳发展产生了积极作用。在积极推进国际监管规则落地的同时，根据我国实际情况，推迟部分不利于我国银行业发展的监管措施的落地，如将中资G-SIBs的TLAC要求实施时间延后6年。
    二是及时治理各类金融风险。2013年以来，伴随着经济增速趋缓和利率市场化改革提速，国内金融业态发生了深刻变化。银行体系呈现出资金脱实向虚、资产质量下滑、金融乱象频发等突出问题，金融风险快速累积。我国监管机构审时度势，及时采取了一系列措施，治理各类风险，取得了良好效果。2010年以来，我国银行业同业业务、理财业务和表外业务快速增长，导致资金“脱实向虚”问题突出，为此，我国相继出台《关于规范金融机构同业业务的通知》《关于规范商业银行同业业务治理的通知》《关于规范银信类业务的通知》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，将表外理财纳入MPA广义信贷规模考核，强化了同业负债的监管，并开展了“三违反、三套利、四不当”专项治理和综合治理。为应对不良资产压力，我国先后发布了推进债转股、成立债权人委员会、重启不良资产证券化、降低拨备覆盖率监管要求等政策。为规范互联网金融健康发展，我国推出《关于促进互联网金融健康发展指导意见》《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》等政策，行业自律组织互联网金融协会也宣告成立。这些政策措施，对防控金融风险产生了重要作用。
    三是不断完善金融监管体系。首先，我国在夯实微观审慎监管的基础上，构建和完善宏观审慎监管体系。一方面，四家大型银行相继成为G-SIBs,接受资本、杠杆率、TLAC和恢复与处置计划等额外监管要求，《大型银行监管强化标准》出台，从资本、拨备、流动性等方面对大型银行实施额外监管要求，大型金融机构稳定基础进一步夯实。另一方面，宏观审慎评估体系（MPA）面世，跨境投融资宏观审慎得到强化，动态准备金和动态贷款损失准备制度付诸实践，逆周期资本缓冲政策也在酝酿推出中，治理顺周期问题的监管体系正不断完善。其次，监管协调机制得到明显加强。2013年8月，国务院批复同意建立金融监管协调部际联席会议制度。2017年7月，国务院设立金融稳定发展委员会，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。2018年，我国将继续深化监管机构改革，机构间协同监管能力将得到显著增强。最后，机构监管与功能监管得到强化。针对机构不同性质，调整市场准入条件，优化银行业市场结构；夯实现场和非现场检查，提升对风险案件的处罚力度。针对同业、理财、表外等跨界业务，联合多部委集中进行整治；对互联网金融、金融创新、IT系统、消费者保护等重点领域建立专门机构，推动监管向集约化和专业化发展。
    我国还完善了银行业市场退出机制，2015年，正式推出《存款保险条例》，建立了对经营困难金融机构存款进行限额偿付的制度，为市场竞争机制的落实创造了重要条件。
    四是国际监管合作取得显著成果。随着中国经济实力的不断增强，我国监管机构的国际话语权得到显著提升。作为金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会成员，我国通过参与国际金融监管改革议程设置、标准制定和评估实施，积极履行国际职责。除此之外，我国积极参与双边监管合作，截至2017年底，按照巴塞尔银行监管委员会确定的跨境银行监管原则，我国已与全球70个国家和地区签订双边监管合作谅解备忘录及合作协议。监管国际合作的加强，为中资机构拓展境外业务创造了有利的监管环境。
    国际金融危机对我国银行业发展的启示
    历次银行业危机都推动了银行业管理制度的完善和改进。国际金融危机的爆发以及近十年我国银行业发展积累了一些重要经验教训。以史为鉴，进一步推动我国银行业改革及监管政策的完善，更有利于推进我国银行业服务于我国现代经济体系的建立，为此，要处理好以下几方面关系。
    处理好经济发展和金融发展的关系。实体经济是金融的基础，脱离实体经济的金融是无源之水、无本之木。金融是经济的血脉，在经济发展过程中，金融业发挥着优化资金配置效率的作用。各国金融制度的设计和市场发展，并没有很好地解决两者之间的偏离问题，因此，评估两者之间的协调关系是一国宏观经济发展需要高度关注的问题。银行业的发展必须根植于实体经济健康发展的基础上，过去十年，我国银行业的发展壮大，正是立足于这一基石之上。同样，我国银行业未来能不能实现从“规模”向“强大”的突破，同样取决于是不是与我国转型经济更好地融合发展。历史上，经济危机是催生银行业危机的重要诱因，而银行危机又会对经济衰退产生“加速器”效应。当前，我国积极推进供给侧结构性改革，经济增速保持在合理运行区间，为银行业平稳发展创造了有利环境。金融政策安排和监管制度调整，要更好地引导金融业支持实体经济发展，提高金融资源的运作效率，防止资金脱实向虚。形成经济与金融发展良性互动的有利局面。
    要处理好创新与监管的关系。金融创新是一把双刃剑，有些创新有助于提升金融服务效率，而有些创新则为了监管套利，助力资金脱离实体经济，造成较大的风险隐患。2008年国际金融危机很大程度上可归因于美国房地产贷款衍生品业务的过度创新。要处理好创新与监管的关系，首先要厘清创新本质，辨别“好创新”和“坏创新”，支持有利于实体经济的“好创新”，控制存在监管套利性质的“坏创新”。其次，对合理的创新行为和产品要有特定制度安排，通过风险测试、实验区等机制，提高对金融创新影响机理和潜在效果的分析、预测能力，及时制定监管原则和监管框架，稳妥地复制推广。
    要处理好竞争与稳定的关系。物竞天择是自然界演化的法则。对金融业而言，充分发挥竞争机制作用有利于降低融资成本，提升金融业服务效率。然而，竞争加剧也会带来负面影响。历史上，机构过度竞争造成的危机案例屡见不鲜。上世纪80年代，美国银行业机构数量一度高达13000家以上，美国储贷协会危机爆发后，通过竞争、并购和机构的破产，银行机构数量不断减少，目前为5000多家。2008年以来，全球主要经济体银行业大多呈现机构数量下降、集中度显著上升的特征，银行业市场结构整体趋稳。而我国则呈现出集中度下降，机构数快速上升态势。治理脱实向虚问题，一项重要内容是要处理好银行业机构准入和市场竞争的关系。要根据经济发展需要鼓励新型机构设立和新的资本进入；同时，要根据市场结构的变化，优化准入标准，避免市场的无序发展，避免市场过度竞争，防止金融体系不稳定性风险。此外，要强化各类银行特许权价值，大型银行在业务范围、规模上具有优势，也有较大的外在溢出效应，因此会有一些更为严格的监管要求。而中小银行的监管标准可适当调低，但须坚持以传统银行业务为主，经营范围要聚焦于特定市场。
    要处理好借鉴国际经验与解决中国实际问题的关系。危机以来，国际组织不断推出的新政策、新制度都是在充分汲取危机教训基础上形成的有益成果。借鉴这些成果，对于完善我国金融监管规则，促进金融体系健康平稳发展意义重大。然而，应当注意到，国际上很多监管政策都是基于欧美国家市场环境的产物，与我国国情以及经济金融发展状况未必完全“兼容”。因此，需要根据对我国金融发展环境、市场运作机理的深入分析，“取其精华，去其糟粕”，使金融政策更好地适应我国金融发展及经济发展需要。