高海红：如何构建一个多元和公平的国际货币体系

    当前新冠肺炎疫情持续发酵，各国支持性政策逐步转向，全球通货膨胀攀升，溢出性金融风险增加，同时，包括绿色经济和数字化转型等带来的结构性变化日益显著。世界各国正面临短期风险和长期挑战叠加的局面。近期以来，地缘政治冲突加剧，俄乌危机爆发，都对世界经济复苏和金融稳定性具有破坏性影响。在此背景下，如何构建一个有效的国际货币体系，是确保国际金融稳定、促进国际贸易和投资顺利进行以及保证全球经济结构性转型的关键。这其中，增加本币在贸易和金融交易中的使用、提升人民币国际货币职能、改革国际金融机构以及积极发挥新兴经济体的作用将有助于形成一个多元和公平的国际货币体系。
    一、增加本币在贸易和金融交易中的使用
    贸易和价值链关系密切的国家对本币计价有自然的需求。目前，美元仍是最主要的贸易计价货币，尤其是美元的定价能力在事实上独立于美国的贸易影响力，美元作为主导货币计价范式（DCP）广泛存在。然而一些实证研究表明，在价值链中，材料加工品的出口商很愿意使用材料加工品进口国的货币进行贸易计价；在价值链终端市场的货币也容易被用作贸易计价货币。这些现象表明本币使用在复杂的全球价值链中有很多的空间可以挖掘。近期，印度尼西亚中央银行行长表示，积极推进与中国和日本中央银行的本币结算安排，将该国本币结算的贸易和投资额占比的本年度目标设定为10%。这一举措体现了国家之间的贸易联系最终带来本币计价的真实需求。
    在金融交易方面，近年来，本币融资成为新兴经济体获得更为稳定、风险更低的融资来源。为应对疫情，新兴经济体纷纷通过发行政府债券为启动经济进行融资。根据国际金融协会的统计，截至2021年底，全球债务总额达303万亿美元，其中，新兴经济体债务总额超过95亿美元，占其GDP比重约248%，比新冠肺炎疫情前增加了20%以上。而在新增发行的币种构成中，新兴经济体近期以来更倚重本币计价债券的发行，许多经济体本币债券发行是2003年以来的最高水平。
    值得关注的是，这一增加是在外国投资人对本币计价资产的投资兴趣有所下降的情形下出现，这意味着新兴经济体更加关注外部融资风险，主动调整融资币种。尤其是美联储已开始启动加息周期，美元也相对走强，这些变化将增加美元负债的负担。预计国际融资条件的收紧将对外币融资依赖较重的新兴经济体产生偿付和汇兑风险，这会进一步强化以本币进行融资的需求。
    本币债券市场发展不仅可以避免一国在国际债券市场上可能面临汇率波动的风险，还使政府可以借助非通胀方式进行预算融资。根据国际货币基金组织的研究，本币政府债券的发行能在经济困难时期有效地降低税收，同时，对其他逆周期性的财政政策措施构成支持。在应对外部融资条件变化所造成的冲击方面，本币债券市场还能减缓外国资本快速流动对本国经济和金融部门的冲击程度。此外，本币债券市场能够提供无风险基准利率，也有助于实现债务的可持续性。为鼓励发展本币债券市场，国际货币基金组织与世界银行联合发布《发展本币债券市场指导说明》，为新兴市场和发展中经济体发展本币债券市场提供了系统性指导原则、关键要素构成和路线图。
    此外，一些中长期战略性考虑，包括地缘政治不确定性增加，在一定程度上增大外币计价债券暴露的风险。将支付系统作为制裁手段，或者说将金融领域的相互依存关系武器化，这一做法本身具有“双刃剑”效果。在短期，这一措施将对受制裁国家造成重创；从长期看，会有更多国家因担心受制于人而不得不将外币资产进行分散化管理，并寻求国际支付渠道的多元化。目前，美元作为全球主要支付货币的地位仍然稳固。但从更长期看，伴随本币使用需求的增加，国际货币体系的多元化将是大势所趋。
    二、提升人民币国际货币职能
    人民币国际化在过去十多年间取得了令人瞩目的成就。人民币在价值贮藏、计价单位和交易媒介这些主要功能的国际使用中均有所提升。
    作为储备货币，2016年10月1日，人民币正式加入国际货币基金组织特别提款权的货币篮子，成为比重第三的篮子货币。人民币在全球外汇储备中的占比，由2016年初期的仅为1.1%上升至2021年三季度的2.７%。比较而言，美元比重仍为59.２%；欧元为20.５%；日元为5.８%；英镑为4.８%。央行货币互换也起到一种准储备货币职能，在必要时可以作为外汇储备的补充，可以用于流动性干预以缓解金融机构流动性困境。目前，中国人民银行已与世界各地40个中央银行和货币当局签署了双边人民币互换安排。
    在国际支付体系中，人民币在全球交易额中所占的比重2011年7月仅为0.3%，而在2021年12月人民币占比首次超过日元，到2022年１月为3.2%。比较而言，美元仍是最主要的支付货币，占比为39.9%；欧元为第二大支付货币，占比为36.6%；英镑为6.3%；日元为2.8%。从支付货币排位看，2010年人民币排位为第35位，而到2022年1月则已稳居第4位。在全球外汇市场中，人民币交易额占总交易额的比重从2004年的0.1%提高到2019年的4.3%，排名从第35位上升至第8位。全球外汇市场交易可以间接反映人民币在全球贸易和金融交易中的使用状况，人民币排位尽管有所提升，但其占比与美元比较仍有相当大的距离。
    值得一提的是，人民币跨境支付系统（CIPS）于2015年10月正式上线运行，二期系统也于2018年5月上线。目前已实现全球各主要时区金融市场全覆盖。截至2020年末，CIPS共42家直接参与者和1050家间接参与者，来自全球六大洲99个国家和地区。CIPS的完善有助于提升人民币交易的便捷程度，并为跨境支付体系的多样性提高可选渠道。
    近期，沙特阿拉伯拟将其对中国的原油出口以人民币计价。这一举措对提升大宗商品交易中人民币定价权具有重大的意义。在国际原油交易中，美元一直以来占据绝对的主导地位。2018年，上海能源交易中心推出人民币原油期货合约，成为人民币步入国际能源市场的重要起点。随后在铁矿石、橡胶等其他类大宗商品期货市场也实现了人民币交易。作为世界主要大宗商品进口国，中国需进一步利用市场规模优势提升人民币在大宗商品交易中的定价能力。
    三、改革国际金融机构
    作为国际货币体系的重要支柱，国际金融机构在维护金融稳定和实现世界可持续增长方面发挥重要的作用。国际货币基金组织作为国际金融安全网的核心行使危机防范和救助职能。国际货币基金组织的作用在新冠肺炎疫情暴发后尤为突出。截至2021年8月，国际货币基金组织已为29个低收入成员国提供了总额7.2675亿美元的资金支持。为满足成员国的急需，国际货币基金组织为85个成员国提供紧急工具救助，总额达1159.4701亿美元。更重要的是，经过艰难磋商，基金组织终于实施总额为6500亿美元的特别提款权的新增额度。新分配的特别提款权对使用没有附加条件性，将对新兴经济体稳固外汇储备、增加流动性有快速和直接的支持作用。可以说国际货币基金组织的工具箱在应对疫情冲击中发挥了重要作用。同时，国际金融机构仍面临多方面挑战，特别在以下三个领域亟须改革。
    在职能方面，国际金融机构需要不断重新界定功能范畴。新冠肺炎疫情冲击的一个重要特点是一国的财政空间在相当程度上决定该国经济的复苏能力。尤其是一些需要资金援助的发展中国家，他们的一个共同特点是国内财政压力比较大，国家财政空间有限。在疫情冲击下，本国经济收缩幅度大，复苏进程缓慢，需要外部资金援助。在低收入国家，债务负担较重，国内财政状况脆弱，国际市场上融资能力也基本丧失。这些国家对外部低息贷款和救助性融资的需求十分迫切；对长期资本和可持续性融资需求更为强烈。在发达国家，为应对疫情所实施的刺激政策，出现了财政政策与货币政策相互配合的情形。货币和财政政策的相互作用在相当程度上能有效缓解疫情对经济的冲击，但也对现有的流动性救助机制带来了新的问题。从一般意义上来说，包括国际货币基金组织在内的流动性救助机构受限于传统的收支危机救助的理念，即短期流动性危机往往与国际收支出现困难高度相关，而国内结构问题和财政状况，则作为中长期因素，且在导致国际收支困难和汇率失衡下才构成危机救助的直接原因。二战后建立的布雷顿森林机构大致分为，一类是国际货币基金组织为主的流动性救助机构；另一类是以世界银行和多边开发银行为主的开发性金融机构。这两类机构职能分工比较清晰，一个注重短期国际收支问题和金融体系流动性和货币危机问题；另一个注重长期性的发展问题和提供开发性融资。随着形势变化，这两类职能之间交叉越来越多。在新形势下，国际金融机构需要不断重新界定功能范畴。
    在债务问题方面，目前最大的挑战是全球债务不断飙升。国际金融协会的数据显示，2021年全球债务比2020年增加了10万亿美元，债务总额占GDP比重为350%。由于全球经济复苏程度不同，各国政策调整的速度和水平也出现较大的分化趋势：发达国家经济复苏强劲和通胀率的上升，在一定程度上降低了其债务占GDP的比重；新兴经济体经济则复苏不稳，且由于担心美联储紧缩政策的溢出影响而较早启动本国加息进程，使得这些国家的再融资成本有所提高。当前，60%的低收入国家已处于债务困境。
    全球债务鸿沟问题为国际金融稳定性构成威胁。尤其是在货币政策紧缩周期中，国际资本流动、汇率波动风险、偿债风险和债务危机等交织，这为国际金融安全网的有效性带来严峻的挑战。针对低收入国家债务困境，国际货币基金组织、世界银行以及二十国集团（G20）国家正致力于加强合作，为减债、缓债和债务重组等提供解决方案。然而，在解决债务问题方面，国际金融机构之间的合作仍存在明显的缺口。
    在治理领域，治理改革成为国际金融机构适应成员国实力变化，提升机构代表性和公平性的重要方面。这其中，国际货币基金组织份额改革成为各方关注的焦点。国际货币基金组织拥有189个成员国，是覆盖面最广、救助能力最强的国际多边救助机构。国际货币基金组织的资金来源是成员国缴纳的份额并以份额确定投票权。中国是国际货币基金组织第三大份额缴纳国。根据协议条款，该机构需要针对其成员缴纳的份额进行定期检查和评估。历史上基金组织曾进行过多次份额调整。最重要的一次调整是在2013年落地的第14次份额总检查，这次调整的重要成果是提高了包括中国在内的新兴经济体和发展中国家的份额比例。在接下来2019年的第15次份额总检查中，由于美国一票否决权而没有取得任何结果。目前，第16次份额总检查正在进行中，按计划最晚将于2023年12月15日之前结束。此轮份额评估同时涉及对份额公式进行调整。目前的公式仍采用2008年的公式，已有必要适时更新。在份额分配方面，基金组织成员国之间仍存在高估和低估的问题。比如，根据现有的公式，以最新指标计算，中国份额为13.7%，而上一次（第14次份额总检查）份额调整中国的份额比例为6.4%，存在严重的低估。
    在2021年10月14日召开的第44届国际货币与金融委员会会议上，中国人民银行行长易纲表示，份额改革是保证国际货币基金组织代表性、治理结构和合法性的关键。中方期待国际货币基金组织第16次份额总检查取得积极进展。在2022年2月印度尼西亚主持召开的二十国集团财长与央行行长会上，各成员国再度重申国际货币基金组织需积极推进第16次份额总检查。在新冠肺炎疫情冲击尚未结束，全球经济复苏仍不稳定，新兴经济体和发展中国家需要不断应对国际金融风险的形势下，新一轮份额评估能否顺利进行并得以落地实施，对国际金融构架能否保持韧性和稳定性具有重大的意义。
    四、发挥新兴经济体的作用
    二战后形成的国际货币体系以储备货币和国际金融机构为支撑，经历了布雷顿森林体系和浮动汇率时期这两个主要阶段。在1944—1973年布雷顿森林体系时期，储备安排以“黄金-美元本位制”为核心。伴随布雷顿森林体系崩溃，美元与黄金脱钩，美元汇率自由浮动，美元与其他少数发达国家的货币成为国际储备体系的中心货币。与此同时，包括新兴经济体和发展中国家的货币围绕中心货币有管理的浮动或者采用钉住安排，成为外围货币。这样一种“中心-外围”结构运作多年，在一定意义上维持一种非体系的国际货币体系安排。
    在过去40多年间，新兴经济体以经济快速增长、贸易规模迅速扩大、外汇储备大规模累积方式实现了经济崛起，融入全球市场，改变了世界经济格局。中国作为大型新兴经济体，目前已成为全球系统重要性国家。经济实力变化要求国际金融秩序进行相应的改变。然而，从历史经验看，新的货币体系建立往往滞后于经济实力的变化。比如，英国支配国际货币体系的时间要长于英国在全球经济中具有控制力的时间。美国早在第一次世界大战前就已经取代英国成为世界第一强国，但是美国金融实力则主要是在第二次世界大战期间形成。美国经济学家艾肯格林将这种滞后效应称作国际货币的网络外部性。
    国际货币体系正处于变革时期。中国参与现有体系的改革以及创建新的多边金融机构有助于改善全球金融治理结构。人民币国际化已成为国际货币体系改革的推动力量。作为最大的新兴市场和发展中国家，中国在国际经济与金融事务中具有引领作用。可以预见新兴经济体的广泛参与和积极作为对塑造一个更为多元和公平的国际货币格局具有重要意义。
    （本文发表于《中国银行业》2022年第5期。）