胡滨：保险法修订的市场化取向(6月22日)

    改革开放30多年以来，中国保险业成就瞩目。截至2013年底，保险行业总资产超过8.3万亿元，年保费超过1.72万亿元，保费收入位居全球第4位，这既得益于中国经济和金融业的高速发展，也得益于中国保险业法制的不断发展与完善。其中，2009年《保险法》的第二次修订，为中国保险业的规范与发展奠定了坚实的法律基础。此外，随着金融混业趋势的不断发展，新兴金融领域对保险业产生巨大冲击，特别是信托业的崛起、泛资产管理时代的到来以及互联网金融的发展，加剧了保险行业的竞争，也客观上提出了对《保险法》修订的迫切需求。当前，我国相
    关部门已经着手开展对现行《保险法》的评估工作，《保险法》第三次修订工作已拉开序幕。
    综合经营倒逼金融修法
    “十二五”期间，金融综合经营已成为金融业的主要发展趋势，同时也对现有的金融监管体系产生新的挑战。现有的金融法律体系是按照分业经营、分业监管的思路逐步形成的，而随着金融各个领域的边界越来越模糊，金融产品的属性也更加综合。影子银行体系在中国的高速发展，突破了传统的银行、证券、保险等行业的边界，对现有的分业监管格局产生巨大挑战。现有的金融法律规定显然不能满足现实的要求，面临需大量修订的问题。
    2006年，保监会发布《关于保险机构投资商业银行股权的通知》，保险业综合经营拉开序幕。平安集团首当其冲，收购深圳发展银行。2012年末，随着农业银行并购嘉禾人寿交易的完成，工商银行、建设银行、交通银行以及招商银行、光大银行等都拥有了自己的保险业务牌照。随着银行业与保险业相互参股，金融控股公司的监管问题凸显，客观上要求在法律层面上明确建立金融业综合经营风险监测体系，制定风险隔离措施，建立有效的“防火墙”制度。
    随着综合经营的推进，原有的单个监管机构的微观审慎监管已经不足以防范综合经营所带来的金融体系潜在的系统性风险，分业监管的机构设置必然需要重新调整。加强金融监管机构之间的协调，建立金融监管协调机制，最终构建具有宏观审慎政策职能的实体机构，这些必将反映在未来金融法律的修订中。
    市场化改革是《保险法》修订的主基调
    长期以来,“市场需要管理”的理念根深蒂固，比如金融市场需要政府监管机构的有力管理；对金融市场的管理既是政府的责任，也是政府当然的权力等。这些理念，为中国金融监管机构的监管提供了合理性基础。监管者和被监管者都觉得监管是天然正当的，根本不用像发达国家那样去讨论监管的必要性与合法性。
    然而在实践中，监管者往往跨越行政管制权力的边界，导致金融监管机构权
    限过大。其结果是：在没有法律规范的情况下，权力得不到有效约束，权力行使的随意性较大；制定金融法律时往往关注于如何保障金融管理权力的行使，而对如何保护金融消费者权益考虑不够；由于金融法律对监管机构的授权过于宽泛，导致监管机构权力没有受到法律的有效约束，干预的任意性很大。
    党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革重大若干问题的决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。这为金融业发展指明了方向，也为金融立法确定了主基调。就《保险法》修订而言，市场化改革和放松行政管制将从以下几个方面展开：
    一是在立法上要进一步放松准入和扩大对外开放，降低民营资本和国际资本进入保险行业的门槛，确保民营经济和外资不受歧视。二是推行保险资产管理产品注册制改革。当前，保险监管机构已将基础设施投资计划等保险资产管理产品的发行方式由备案制改为注册制。下一步应制定适用于各类保险产品的一整套注册标准和管理流程，强化保险产品的信息披露制度。三是完善问题保险机构的市场化退出机制和风险处置机制，规范保险机构市场退出程序，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接。四是放松费率管制，加速保险费率市场化改革，赋予保险机构更多的产品定价权。
    完善保险业法是《保险法》修订的重点
    《保险法》颁布至今，经历两次修订，每次修法的背景和重点都不同。2002年10月，为适应我国加入世界贸易组织后保险市场进一步对外开放的形势要求，全国人大常委会对《保险法》进行了修订，修订的内容重在履行加入世贸组织承诺相关的保险业法部分。修订带有一定的过渡性质，也不够系统。
    随着我国经济的快速发展，国内保险业发展的形势发生了巨大变化。尽管《保险法》在规范当事人权利义务、促进保险市场健康发展方面发挥了重大作用，在实践中还是出现了很多问题，有必要进行相应的修改和完善。特别是由于2002年《保险法》修订基本未涉及保险合同法部分，而这部分内容本身缺陷较多，也是保险法律关系中产生纠纷最多的领域。2009年《保险法》的第二次修订正是在这一背景下进行的。这次修订的内容广泛，无论是保险合同法部分还是保险业法部分，均进行了较多修改。《保险法》由原来的158条修改为187条，增加29条。其中保险合同法部分由原法的60条修改为57条，减少3条;保险业法部分，由原法的83条修改为115条，增加32条。
    笔者认为，经过二次修订，保险合同法已经基本完善。未来第三次修订的重点仍然是保险业法，特别是针对金融危机以后保险业发展的新情况和新变化，法律上必须作出相应调整。因此，《保险法》第三次修订的重点内容包括以下几个方面：
    一是加强保险消费者合法权益的保护，在《保险法》中引入保险消费者概念，构建多层次的消费者权益保护（包括个人信息安全保护）法律体系，建立保险纠纷调处机制，针对销售误导和理赔难问题在法律层面予以规范。二是拓宽和完善保险资金运用监管渠道，健全保险资产管理公司监管和公司治理。现行《保险法》对于保险资金的运用限制较为严格，下一步《保险法》修订应放宽保险资金运用渠道，拓宽保险资金投资领域，建立负面清单管理制度，并将监管机构已制定的有关保险资金运用的基本原则和规定纳入《保险法》中，提高法律位阶。三是完善偿付能力监管和保险公司治理监管，加强公司内控管理，加强和完善股东、实际控制人监管以及保险公司法人机构和高级管理人员的监管。四是加强保险集团（控股）公司、相互保险组织监管，进一步完善再保险监管制度。五是明确保险行业协会和保险资产管理协会的法律地位和职责，赋予行业协会更多的自律监管权。六是完善保险代理制度和保险经纪制度，加强保险公司对保险中介机构的管控责任，以及保险公估机构的法律规制。七是完善和规范保险监管机关的执法手段和措施，进一步明确保险监管机关的职责和权力边界。
    《保险法》修订任重道远
    《保险法》修订是一个复杂而漫长的过程，一般需要首先由保险监管部门会同有关部门启动《保险法》修订的准备工作，并形成《保险法》修订草案建议稿，并上报国务院法制办公室。此后，国务院法制办组织听取各方意见，修改形成《保险法（修订草案）》。修订草案经国务院常务会议原则通过后，提请全国人大常委会审议。全国人大常委会经过多次审议方能正式颁布实施。在修订过程中，要梳理、提炼现有规定并总结国内外立法经验，也要考虑与相关法律法规（如《商业银行法》《证券法》《信托法》等）之间的协调统一，还要考虑避免相关部门利益的扩大化。同时，要顺应保险业的发展特点和速度，以适当的超前性和预见性来指导《保险法》的修订工作。
    全文信息：胡滨，保险法修订的市场化取向，中国金融，2014年第12期。