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会员注册关键词：农村政策 私人借贷 农村金融
作者简介：苏少之常明明中南财经政法大学经济学院430060
私人借贷曾是我国农村金融体系的重要组成部分。从土地改革到农业集体化高潮，中国政府对农村私人借贷政策在不长的时间里，经历了废除封建高利贷，提倡借贷自由，在不同地区实行区别对待政策，批判借贷自由，最后是通过实现农业集体化以铲除产生高利贷剥削土壤的变化过程。本文将对这个过程进行历史的考察，以期从中得到有益的启迪。
一、土地改革废除封建债务后提倡借贷自由
（一）老区（注：“老区”与“新区”概念的外延在解放战争中是不断变动的。本文所指的老区是指1950年6月前完成土地改革的地区；新区是指1950年秋冬及之后进行土改的地区。）农村私人借贷政策的演变
1.老区土地改革从废除一切债务到只废除农民对地主富农的封建高利贷债务。在旧中国，广大贫苦农民遭受高利贷的残酷剥削。为了使农民在经济上彻底翻身，中国共产党在领导土地改革时，对债务问题也一并解决。1947年9月，中共中央颁布了《中国土地法大纲》，决定实现“耕者有其田”，同时宣布：“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”（注：中央档案馆编：《中共中央文件选集(1946-1947)》，中共中央党校出版社1992年版，第547页。）
实际上，在1947年颁布《中国土地法大纲》之时，各解放区农村债务情况有很大差别。在抗日战争胜利后新解放的地区，农民在多年的封建剥削下，有不少高利贷问题需要解决。但在许多老解放区，自抗战以来，经过减租减息与1946年5月开始的土地改革，封建性高利贷债务实际早已废除。当时还存在的债务，主要是民主政府与合作社贷款，工商业往来帐，以及农民之间的债务等。有些地区因经济受到战争破坏引起民间资金短缺、财富的分散以及减息废债等多种因素的影响，农村私人借贷关系处于呆死状态。如在晋冀鲁豫解放区，1946年1月冀南银行召开的首届区行经理会议反映：“旧的借贷关系（高利贷的信贷制度）基本已经摧垮”，“而一般农村的基本群众，仍然苦于农村金融的死滞所给予再生产资本的困难”（注：胡景沄：《晋冀鲁豫边区1946年上半年冀南银行工作的方针与任务》（1946年4月），《华北解放区财政经济史料选编》（第2辑），第85页。转引自李金铮著《近代中国乡村社会经济探微》，人民出版社2004年版，第648页。）。
因此，各地在土改过程中根据当地的农村实际情况对债务政策作了相应的变通，并向中央汇报，党中央也不断总结各地的经验，对债务政策做出及时调整。如东北行政委员会1947年12月制订的《东北解放区实行土地法大纲补充办法》指出：“大纲第四条废除乡村债务之规定，系指在民国36年11月以前农民对地主、富农等之一切债务而言，其贫农、雇农、中农之间的债务应由农民自己解决。而在民国35年7月以后，农村之间与城市之间的买卖关系尚未清理者，不在此例。”（注：《东北解放区实行土地法大纲补充办法（1947年12月1日）》，《中国土地改革史料选编》，解放军国防大学出版社1988年版，第438页。）晋冀鲁豫边区政府1947年12月提出，废债“不包括商业买卖的债务关系”（注：《晋冀鲁豫边区实行中国土地法大纲补充办法（草案）（1947年12月28日）》，《中国土地改革史料选编》，第441页。）；1948年1月20日又就民主政府、银行、信用社贷款问题的处理意见向中央请示，并建议：“银行及生产信用合作社的贷款，均不宣布废除。”（注：《晋冀鲁豫局关于土改中处理民主政府、银行、信用社贷款问题的请示（1948年1月20日）》，《中国土地改革史料选编》，第469页。）中共邯郸局于1948年2月19日给中央发出《关于借贷问题的请示报告》，其中提出：自抗战以来，“我区封建性高利贷债务实际早已废除，一般农民不是苦于高利贷，而是苦于借不到钱。现在解放区存在的债务，只有民主政府与合作社贷款（包括信用合作社、小型合作社与互助组贷款），工商业往来帐、买卖帐、工资帐。”“对于民主政府与合作社贷款（包括信用合作社、小型合作社与互助组贷款），工商业往来帐、买卖帐、工资帐，我们认为这些债务，均不应废除。”“至于农民相互间友谊借贷，可由农民自行解除，不在废除之列。”（注：《邯郸局关于农村借贷问题的请示报告（1948年2月19日）》，《中国土地改革史料选编》，第474页。）在综合各解放区农村债务情况和土地改革与废债经验的基础上，中共中央对《中国土地法大纲》第四条关于废除债务问题的条款做出正式补充说明：“本条所称应予废除之债务，系指土地改革前劳动人民所欠地主富农高利贷者的高利贷债务。”（注：中央档案馆编：《中共中央文件选集(1946-1947)》，中共中央党校出版社1992年版，第547页。）
虽然一些地区对农村废债政策作了变通以及中共中央对债务处理问题做了补充说明，但由于在1947年秋冬开展的土地改革运动中，各地普遍地发生了严重的绝对平均主义的错误倾向，以及《中国土地法大纲》开始时笼统地提出废除一切债务，因此，在土地改革中，不仅彻底地废除了封建高利贷债务，而且不可避免地对农村其他债务关系产生了强烈冲击。如在1947年冬的土地改革中，晋绥解放区有的地区竟把农民间的借贷关系、工商业、小摊贩的商业往来关系，视同地主富农的封建性高利贷剥削也废除了（注：《晋绥日报》1948年5月3日，转引自《近代中国乡村社会经济探微》，第655页。）。又如山西省，据研究，1934年山西等省农民的现金负债率为51%，粮食负债率为39%（注：《近代中国乡村社会经济探微》，第332页。），而到了1948年土地改革结束时，据9个乡的典型调查，私人借出户数只有12户（其中贫农2户，中农9户，富农1户），占总户数的0.45%；借入户数28户，占总户数的0.91%（注：中共山西省委农村工作部编：《土改结束时期，1952年，1954年山西省20个典型乡调查资料》（1956年5月印），山西省档案馆，第6805号。），即农村民间借贷关系基本上废止。
2.在废除封建债务的基础上提倡借贷自由，利息自行议定。私人借贷是小农经济传统的融资形式。在旧中国，地主、富农、商人的高利贷在农村借贷体系中占主导地位，但农民群众中也广泛地存在着具有互助性质的借贷关系。土地改革后，一方面农村中旧的借贷体系瓦解，另一方面政府银行业务在农村的延伸和信用合作社还有待于发展，且解放战争尚在进行中，民主政府也五更多的力量来从资金上扶持贫苦农民。因此，在新的社会经济条件下，鼓励私人借贷的开展，帮助农民融通资金，不仅有利于农民克服生产生活困难，恢复发展农村经济，也可以减轻政府的负担。
为此，中共中央在领导进行土地改革、废除封建债务的同时，又制定了废除封建债务后提倡自由借贷的政策。1948年2月底，中共中央发出《关于借贷问题的指示》明确提出：在封建阶级的债权既已消灭的地区，“废债的宣传和行动均应在原则上停止”，“现在的任务就是鼓励和保护各种普通借贷，以达贷者敢贷，借者有还之目的”。（注：《中共中央关于借贷问题的指示（1948年2月29日）》，《中国土地改革史料选编》，第473页。）为了在完成土地改革的基础上迅速恢复发展解放区的农业生产，1948年7月25日新华社发表题为《把解放区的农业生产提高一步》的社论，针对土地改革后新情况提出了6项农业生产政策，其中第5项即是：“明令保护在废除高利贷以后的私人自由借贷。”“此项新的债权，不问其所属阶级如何，一律受到法律的承认。”（注：《把解放区的农业生产提高一步（1948年7月2日）》，《中国土地改革史料选编》，第530页。）
考虑到土地改革完成后农村资金缺乏，借贷停滞，广大农民不是苦于高利贷剥削，而是苦于借不到钱用于周转、克服生产生活困难，中共中央对制定利率标准采取了非常慎重的态度。如上述新华社社论就明确指出：“利率在政府未统一规定前得由债主债户自由议定。”晋绥分局曾提出今后农村私人借贷利率“以一分半为原则”的意见，中共中央于1948年8月18日给予了否定答复，指出：“今后成立的债务，其息额应依当地社会经济关系，听任人民自行处理。”（注：《中共中央对晋绥分局关于边缘区减租减息的意见的批示（1948年8月16日）》，《中国土地改革史料选编》，第534页。）
（二）新区的私人借贷政策进一步完善
1.新区土地改革债务政策的进一步调整与完善。由于受老区土改废债的影响，以及即将面临土地改革这一巨大社会经济变革，新区农村的借贷关系庄解放后就处于停滞的局面。在中南区，如湖南长沙专区，“农村借贷关系陷于停顿，有余粮的大多藏起来，或设法换成金银埋入地里。”（注：《长江日报》1950年7月14日。）在西南区，“解放后的情况，主要是借不到债的问题。”（注：中共中央西南局：《关于解决债务纠纷的原则和办法的规定》（1950年9月），《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（农村经济体制卷）》，社会科学文献出版社1992年版，第176页。）在西北区，农村的债务问题”重点不是减不减的问题，而是放不放的问题。”（注：中共中央西北局：《对处理农村债务问题的指示》（1950年11月28日），《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（农村经济体制卷）》，第178页。）
为了既使农民免除高利贷盘剥，又不致使土地改革后农村借贷关系停止，在酝酿新区土地改革政策的过程中，如何处理新区农村债务也是反复斟酌的一个问题。1950年3月30日，中共中央发出文件向各地征询意见：“高利贷问题究如何处理？能否规定出一个一般性的标准，作为高息和普遍利息的界限，并规定出适当的处理办法，以便使农民既能免除高利贷的盘剥，而今后农村借贷关系又不致搞死；还是在新的土地法中不提高利贷问题，还是只废除地主的债权，而其他一律不废。”（注：《中共中央关于土改法大纲中若干问题征询各中央局的意见（1950年3月30日）》，（1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（农村经济体制卷）》，第66页。）由于条件不成熟，中央在1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》中未列入关于农村债务问题的条文，而是继续探讨妥善的处理办法。同年7月，中共中央在《关于土改中退押与债务问题的处理给各地指示电》中提出：“农民欠地主的旧债废除，从当地解放以后欠的新债不废，以后借债自由，利息亦不加限制。为了准备处理债务纠纷的办法，望华东和中南两中央局各起草一个处理债务纠纷的条例，在一个半月内送交中央审查，经中央决定后，发交各地，但不公布，看什么地方什么时候发生债务纠纷，即将这个条例公布或加某些补助办法公布，以便能够适时当地处理各地所发生的债务纠纷。”（注：《中央关于土改中退押与债务问题的处理给各地指示电》（1950年7月），《中国土地改革史料选编》，第652页。）
还是在1950年2月，中南区军政委员会颁布的《中南区减租减息条例》就规定，对于处理农村债务的基本原则是：(1)在当地县人民政府成立以前，农民向地主、旧式富农、高利贷者所借之旧债，一律以原本按月利分半计息清偿，如过去已付息超过原本一倍者，停息还本；超过原本二倍者，本利停付。(2)中贫农相互之间债务纠纷，由人民政府与农民协会作为农民的内部问题，协议调解之。(3)凡货物买卖及赊欠之帐，不在减息清偿之列。由于当时还在贯彻减租减息政策，条例还没有对地主的债务全部废除，但对其他债务的处理，已比1947年土地改革法大纲的补充说明更加具体。在接到中央的指示电后，华东军政委员会1950年10月11日颁布了《华东区农村债务纠纷处理暂行办法（草案）》，该《办法（草案）》中进一步规定了废除解放前农民及其他劳动人民所欠地主的债务，而对其他债务处理原则与中南区的规定大体一致。在综合了各方面的意见后，1950年10月20日，中央人民政府政务院颁布《新区农村债务纠纷处理办法》，其规定：解放前农民所欠地主的债务全部废除；解放前农民及其他劳动人民所欠富农的债务，发生纠纷时，利倍于本者，停利还本，利二倍于本者，本利停付，付利不足本之一倍者，应承认富农的债权继续有效，付利达本之一倍以上不足两倍者，得于付利满二倍后解除债务关系。解放前农民及其他劳动人民所欠债利生活者和学校的债务，也按所欠富农债务办法处理。所欠祠堂、庙宇及其他社团的债务，一般应予废除。解放前的义仓积谷，无论借给何人，均应依原约定归还本利。凡货物买卖及工商业务往来欠账，仍依双方原约定处理。解放前农民所欠农民的债务及其他一般的借贷关系，均继续有效（注：《新区农村债务纠纷处理办法》，《中央关于高利贷者的阶级成分问题复华东局》，载《中国土地改革史料选编》，第677-678页。）。这个办法总结了中国土地法大纲颁布以来处理农村债务的经验，以消灭封建剥削制度为宗旨，充分考虑了新区农村债务关系的状况，着眼于土地改革后农村经济的恢复发展，是较为全面和妥善的办法。
当然，在约3亿农村人口的广大农村地区进行轰轰烈烈的土地改革中，在对债务问题的处理上，也不可避免地出现了突破政策界限的情况。例如，在新中国土地改革政策中，对“债利生活者”（为避免高利或低利之争执，一般不用高利贷者这一名词）与地主阶级是做了区别的，即“凡长期出放大量债款，并依此为其生活之全部或主要来源者”，其成份应订为债利生活者。在土地改革中，对债利生活者的债务及财产大体按对富农的政策进行处理。但在实际执行政策中，为了提高成分，对债利生活者、富农和富裕中农，不少乡村因为他们放债而错算剥削份量，错划为地主或其他成分进行斗争。如湖北省应城义和乡12户债利生活者，都经过群众斗争，废除全部债务，并没收其财产（注：湖北省农委：《孝感专区五个乡农村经济调查》（1953年），湖北省档案馆，SZ18-1-41。）。钟祥延年乡甚至将农民之间的旧债强行废除（注：《荆州专区农村私人借贷情况（1953年3月）》，湖北省档案馆，SZ18-1-42。）。其后果是，农民误认为放债是封建剥削的主要内容，认为放债是“非法”，这必然会对土地改革后农村私人借贷的发展带来负面影响。
2.大力提倡借贷自由，利息面议，活跃农村金融。如前文所述，新区农村的借贷关系在解放后就处于停滞的局面。经过土地改革这场大的社会经济变革，借贷停滞的局面更是加重。农村的情况是，一方面有人需要周转资金克服生产生活困难而告贷无门，一方面社会有余资却很少有人愿意借出。如据湖北省江陵县雨台、公安县中和及鄂城县邓平等乡调查，1952年每个乡中汇集在中农手上的资金至少有五六千元，多则1万元，但借出的很少。又据襄阳专区4个乡的调查，借贷资本仅占农村社会余资的6.4%（注：湖北省农委：《农村借贷情况与活跃农村借贷问题（草案）（1953年）》，湖北省档案馆，SZ18-1-40。），其他余资大多压在农民手中不肯借出。新中国成立后，人民政府发放了救济粮款，举办了农贷，扶助农民群众克服困难，发展生产。但国家各项事业百废待兴，资金有限，因此，在积极兴办信用合作社的同时，提倡开展农村的私人借贷，活跃农村资金的融通，也是中国政府促进农村经济恢复发展的一项重要政策。
1950年7月，中共中央《关于土改中退押与债务问题的处理给各地的指示电》中指出：土地改革后借债自由，利息亦不加限制。1950年8月中国人民银行总行在《人民银行区行行长会议关于几个问题的决定》中指出：“大力提倡恢复与发展农村私人借贷关系，我们应结合当地党政部门宣传借贷自由政策，鼓励私人借贷的恢复与发展。利息数不要限制，债权应予保障。”（注：《人民银行区行行长会议关于几个问题的决定》（1950年8月），《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（金融卷）》，中国物资出版社1996年版，第528页。）1950年10月中央人民政府政务院颁布的《新区农村债务纠纷处理办法》规定，解放后成立的一切借贷关系，包括地主借出者在内，其由双方自由议定的契约，均继续有效。1951年1月中国人民银行总行在《第二届全国金融会议关于若干问题的决定》中指出，应宣传并提倡私人借贷自由，利率不加限制，由双方根据自愿两利原则商定。农民自由借贷，实物计算，利息较高，但比没有借贷好，因此应予鼓励（注：《第二届全国金融会议关于若干问题的决定》，《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（农村经济体制卷）》，第530页。）。
根据中央的指示精神，各级党委和地方政府针对本地区的情况分别发出指示，制定条例，对解放后农村新发生的借贷关系进行保护，大力提倡恢复与发展农村私人借贷关系。
以上政策的实施，一度促进了农村私人借贷关系的发展。如据对鄂、湘、赣3省10个乡的调查，在1952年有1160户农户发生借贷关系，占全乡总户数的23.34%；1953年有1482户农户发生借贷关系，占全乡总户数的28.89%，比1952年增加了5.55个百分点。从借贷用途看，以生活性借贷为多，也有部分借款用于生产经营，如购买耕畜、经营运输业、副业。从利息看，既有较高利息的借贷，如5分以上，也有相当比例的无息、低息借贷。从放债户的阶级结构来看，1953年贫农、中农及其他劳动人民占放债总户数的89.14%，占放债总数的78.07%（注：中共中央中南局农村工作部编：《中南区1953年农村经济调查统计资料（1954年7月）》，湖北省档案馆，SZ-J-517。），表明土改后农村私人借贷关系主要发生在普通劳动群众之间，许多具有群众间互助互济的性质，与旧中国的债务关系相比在性质上已不相同。
二、从对不同地区实行区别对待政策，到批判借贷自由、逐步取代私人借贷
随着农村经济的恢复发展以及农业互助合作运动的开展，特别是随着人们对农村问题关注的重点转向遏止小农经济的自发势力，强调资本主义和社会主义两条道路的斗争，中国政府对农村私人借贷的政策逐渐发生变化。在提出过渡时期总路线后，更是批判借贷自由，并力图用国家银行和信用社业务替代私人借贷，通过迅速实现农业集体化从根本上解决农民生产生活的困难，铲除产生私人借贷的土壤。
（一）制定利率最高标准，根据不同地区、不同情况对私人借贷采取区别对待的政策
政策的转变是从制定利率标准、限制私人借贷利率开始的。1950年1月，中共中央东北局在给中央的报告中，虽然也提到允许个体农民发展的农村现行政策，但重点是强调限制自发势力，加强领导，组织起来走集体化道路。关于农村借贷问题，一方面提出了允许借贷，利率太低了借不出来，另一方面也提出了利率太高了是不对的，并提出了私人借贷的最高标准，即借粮春借秋还，借一斗还斗半。1950年7月15日，东北局针对黑龙江农村借贷利率较高（年利有的达到15分至22分）的情况，再次提议限制借贷利率，即粮食借贷年利不超过5分，货币借贷年利不超过3分，由县政府布告示之，并电报中央请示意见。7月21日，中共中央在回复东北局电中指出：“同意你们对黑龙江某些县的借贷利息试行调整到粮食借贷年利不超过5分，货币借贷年利不超过3分的意见。但在调整后应密切注意是否会因这一限制而使农村借贷关系停滞下来，如此，则是对农民不利的，请将调整经验并结果随时电告。”（注：《中共中央关于黑龙江省某些县借贷利息调整复东北局电》（1950年7月21日），《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（金融卷）》，第529页。）从复电可以看出，中央此时对制订私人借贷利率标准的态度仍是很谨慎的。但既然有了标准，其适用范围就有可能扩大，因此中央复电的态度虽然是十分慎重，但其中反映出对私人借贷政策倾向性的变化也是显而易见的。
继确定利率最高标准后，1952年1月，中共中央东北局又发出指示，认为农村一部分合理的借贷在活跃农村金融、发展生产上都起了作用，但片面地强调借贷自由，致使农村私人借贷自流发展，高利贷也迅速发展起来。高利贷起着破坏农村经济的作用，促使农村阶级分化，是非法的，应予以打击、取缔，争取在三、两年内消灭农村高利贷。（注：中共中央东北局：《农村私人借贷调查及开展农村信贷工作限制高利贷问题》，《1949-1952年中华人民共和国经济档案资料选编（金融卷）》，第532-537页。）
1952年7月，中共中央华北局也发布了《关于农村借贷利息问题的指示》，内容与东北局指示相仿，即制定了“货币利启以不超过三分为宜”，粮食借贷“应采取春借一斗，秋还斗三的原则”。但贯彻利率原则的方法要缓和些：“采取内部指示、公开号召与群众自愿相结合的方针，视具体情况逐步实现。不宜采取政府命令，硬性颁布，强迫执行的方式。因为，硬性规定、单纯限制，在农村借贷不方便的情况下，往往使领导陷于被动，使高利贷转入秘密状态，并将滞塞农村金融的活跃。对于现在已形成之高利贷，如发生纠纷，应由县人民政府予以调处。”（注：中共中央华北局：《关于农村借贷利息问题的指示（1952年7月8日）》。）
在老区对农村私人借贷政策不断趋于严厉的同时，新区的土地改革尚在进行或刚刚完成，虽对农村中新出现的高息借贷也很关注，但政策的重点还是解决私人借贷停滞问题，还在提倡借贷自由、利息面议。1952年10月人民银行总行召开的第七次区行行长会议，在研究了不同地区农村私人借贷的情况后，在向中央的报告中提出：在自由借贷刚有萌芽，信用合作尚未开展，农民日常困难还很多的地区，还不宜于过早限制利息，要提倡自由借贷，同时要积极组织各种信用活动，以便有可能从新信用关系的开展中，限制高利贷的发展及其破坏性。而在土改早已完成、农民的日常资金需要已有可能自己解决大部或一部，自由借贷已有较多发展、劳动互助合作运动已有相当基础、信用合作社已有初步开展的地区，对自由借贷就不再一般的提倡。应该以政府号召的形式规定利息的最高标准，即货币借贷最高月息3分，实物借贷春借1斗，秋还1斗3至1斗5。（注：人民银行总行：《关于召开第七次区行行长会议的情况向中央的报告》（1952年10月），卢汉川主编：《中国农村金融历史资料(1949-1985)》，湖南省出版事业管理局1986年，第187页。）根据人民银行这份报告的意见，已不再把自由借贷作为处理农村私人借贷关系的基本政策，而是根据不同地区的不同情况采取区别对待的政策。
应该说，自1951年秋召开第一次农业互助合作会议之后，中国政府对农村工作的基本政策倾向已明确，在不同地区（主要是老区与新区），农村工作的政策实际上也有了很大的差别，但把农时私人借贷问题作为一个总政策来宣传，中央还是采取了慎重的态度。1953年3月，中共中央发出《关于春耕生产给各级党委的指示》，只是抽象地提出：“允许农民间的自由借贷，发展信用合作以补国家银行农业贷款之不足。”（注：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第93页。）既没有提出在不同地区实行区别对待的政策；也没有重申利率自由议定，这又是对借贷自由的极大限制。
对于是否继续提倡借贷自由，能否制定统一的利息标准，用什么样的方法限制农村高利贷，党内认识也不一致。1953年4月，时任中央农村工作部长的邓子恢在《全国第一次农村工作会议上的总结报告》中指出：“今天要提倡自由借贷，农民要借钱，国家没有这些钱去帮助农民完全解决困难，他就要借贷，规定几分利是高利贷，几分利不是高利贷，用意是好的。但如设有国家的农业贷款之增加和信用合作事业之发展相配合，则实际效果不大，因为他可以搞黑市，搞地下借贷。我们要搞信贷合作，低利借贷，用经济斗争的办法慢慢战胜高利贷，减少高利贷，甚至最后消灭高利贷。单纯用行政命令，高利贷是禁止不了的。”（注：邓子恢：《全国第一次农村工作会议上的总结报告》（1953年4月），《农业集体化重要文件汇编(1949-1957)》，第138页。）
邓子恢的意见是比较符合实际的。从对农村私人借贷政策最为严厉的东北地区看，据中共中央东北局对黑龙江、吉林、热河、辽西4个省26个村的调查，到1953年，农村私人借贷利率比1951年、1952年有所下降，但农村民间借贷的一般情况是“公开的发死、暗中的活跃，低利的停滞、高利的活跃”，超过1952年1月东北局规定的借钱利3分、借粮利4分的借贷还占农村借贷的相当比重，且大多转入地下状态（注：参见中共中央东北局农村工作部编《1953年东北农村调查汇集》第2辑，第7、74-76页。）。原因是国家银行农贷和信用社业务尚不能满足农民对资金的需要，因而高息借贷仍有生存空间，在政治压力越来越大的情况下转入地下。
在农村存在广大个体农民的情况下，国家不可能对农民的困难全部包下来，行政手段难以杜绝高息借贷以及土地买卖、土地租佃、雇工等现象，在完成土地改革基础上重新出现贫富差距也不可避免；但我们在观念上、政策上越来越不能容忍农村中的利贷剥削等现象和出现的贫富差距。这种理念与现实的冲突是导致农业集体化步伐不断加快的一个重要因素。
（二）批判自由借贷，取代私人借贷
随着过渡时期总路线的酝酿和提出，政府加强了对农业集体化的工作部署。实现集体化的目的，就是为了通过变农民个体经济为农村集体经济，从根本上解决农民的生产生活困难，走上共同富裕道路，这样，也就铲除了生产利贷剥削的土壤。由此，毛泽东开始对“四个自由”（租佃自由、雇工自由、借贷自由、贸易自由）作为互助合作的对立面进行严厉的批判，认为“四个自由”，都是“有利于富农和富裕中农”，“结果就是发展少数富农，走资本主义的路”（注：毛泽东：《关于农业互助合作的两次谈话》，《毛泽东文选》第6卷，人民出版社1999年版，第299、305页。）。
提出过渡时期总路线后，邓子恢于1954年3月5日在全国农村信用合作工作座谈会上的讲话中，把当前对农村私人借贷的政策概括为“允许私人借贷”。鉴于当时完成农业集体化的时间表是三个五年计划即15年，他还指出：“私人借贷在十年内还不会作法令禁止。过早不利，不仅影响富裕中农，还会影响中农。”关于如何限制高利贷，邓子恢还是坚持以经济的办法为主。他强调：“关于划杠子区分高利贷与自由借贷的界限和限制高利贷就过去的经验来说，是很难收效的。苏维埃时期，就是明文规定利率，结果还是禁止不了高利贷，明的没有了却暗中活动。抗战时期华中曾规定过利息一分五，实际是三分五，东北划了杠子曾规定了利息不得超过三分，结果也未能行得通，问题在于经济基础，农民贫困，需款人多，放款人少。因此光靠行政命令来限制利息是不能解决问题的，必须用经济斗争的方式来解决。放好农贷，结合群众信用合作，吸收游资，才能解决这个问题，现在私人借贷还是不能禁止的。规定最高利率，限制高利贷会使我们的工作处于被动的，不宜统一明文规定。如认为必要，可考虑在个别地区通过区乡干部用口头宣布一定利率试行一下（私人借贷可在一分五厘到二分五厘），但杠子不宜划得太多，地区也不要太多。根本解决的办法还是靠银行把农贷放好，积极组织信用合作，开展经济斗争。”（注：《中国农村金融历史资料(1949-1985)》，第164-165页。）中共中央批准了这次会议的报告，报告对私人借贷政策的提法是：劳动人民之间的借贷关系只要利息不过高，允许其存在，但重点是强调私人借贷必然自发地向资本主义和高利贷方面发展，“限制与逐步消灭高利贷的斗争是必须加强的。”（注：农村金融管理局：《总行关于私人借贷及高利贷情况的综合材料及各地典型调查》，中国人民银行总行档案，Y1955—长期—5。）
随着形势的发展，1954年11月，中国人民银行总行召开反高利贷座谈会进一步提出了“代替私人借贷”的方针。会议认为，在农村已开始实行社会主义改造之后，农村私人借贷关系是不应该再予一般提倡了，而应积极发展社会主义性质的信用合作社，配合国家农贷工作，去代替私人借贷。对于国家和信用社贷款还不能满足农民资金要求的地区，暂时利用一下和允许私人借贷存在也还是可以的，但必须注意积极做好农贷和信用社工作，把高利贷活动排挤出去。会议一致认为今后应以信用合作社利息作为社会借贷利息的合法标准，使私人借贷跟着社会主义借贷走，限制其向资本主义高利贷剥削方面发展。
代替私人借贷工作的重点是取代农村中高于政府规定利息标准的借贷关系。各地主要采取以下三种办法：(1)对放债户进行说服教育，使其放弃剥削，动员向信用社存款；对已借债的，则给予贷款，让其归还高利贷，以及帮助借债户搞好生产，使之增加收入，摆脱高利贷。(2)主动贷款扶持贫困户，走前一步，堵塞高利贷去路。(3)用“转帐”的办法，把高利贷转为放债户的存款和借款户的贷款（注：农村金融管理局：《总行关于私人借贷及高利贷情况的综合材料及各地典型调查》，中国人民银行总行档案，Y1955—长期—5。）。此外，还有一些地方基层干部鼓励借债者对高息债务拒绝偿付。当时在总结工作经验时，认为第一种办法具有滞后性，第三种做法容易发生强迫命令，也容易被高利贷者钻空子把呆帐转给合作社，特别是对借债户扶植上实际作用不大。推广第二种做法，因为它既避免了高利贷的发生，又使困难农民得到了实际的好处。
随着国家农贷的加强和信用合作社的发展，到农业集体化高潮前，农村私人借贷关系有所下降。据山西省20个乡的调查，农村私人借贷率由1952年的4.52%下降到1954年的1.39%（注：中共山西省委农村工作部编：《土地改革时期，1952年，1954年山西省20个典型乡调查资料》1956年5月，山西省档案馆第6805号，并计算。）；又据湖北省12个乡的调查，同期农村私人借贷率由26.69%下降到25.89%（注：湖北省农村工作部：《湖北省十二个典型乡调查统计表》（1955年），湖北省档案馆全宗SZ-18-1-154，并计算。）；再如据江西省9个乡调查，1952年农村借贷率为19.74%，1954年为23.47%，1955年下降为17.46%（注：中共江西省委调查组：《关于全省经济调查综合表（1956年）》，江西省档案馆，X006-2-3。）；但就湖北、江西的情况看，由于农民个体经济还在农村占主体地位，因此，虽然国家已经把替代私人借贷作为政治任务，农贷和信用社的业务开始部分替代了私人借贷，但不可能完全替代，私人借贷还有相当的活动空间。从利率看，就总体情况而言，私人借贷利息率呈下降趋势。高息借贷也在减少，但并没有杜绝。如上述湖北省12个乡的调查中，利率高达100%的高息借贷仍然存在。原因是：(1)从1953年开始，国家开始了以优先发展重工业为战略的大规模的第一个五年计划建设，资金十分紧张，农贷增加力不从心，不可能把广大农民的困难包下来。(2)银行、信用社作为金融组织，为了保证资金的正常运转，并获得收益，不可能完全不考虑借贷者的偿还能力。这样，缺乏偿还能力的最困难的农户难以得到贷款。有些地方为了贯彻阶级路线，给无偿还能力的困难农产发放了大量贷款，结果造成呆帐、死帐，最终还是由国家财政来承担。这种把救济与生产性资金融通混淆起来的做法，似乎也不可取。(3)银行、信用社的贷款往往是生产性专项贷款，银行农贷尤其如此，信用社的信贷包括部分生活性贷款，但仍不能满足农民生产生活的多方面的需求。(4)银行、信用社作为正式的金融组织，有着严格的管理制度与程序，尤其是面对着众多又分散的个体农户，为了保证资金使用的有效和安全，严格管理是必要的。不少农民却因手续烦琐，望而止步，宁愿向私人借贷。
实际上，农村私人借贷关系大大减少，是在实现农村集体化后。但此时私人借贷关系的减少，不是由现代金融组织如银行、信用社的业务所取代，而是由于农村集体经济组织实行了生产资料统一支配，收入分配大体平均的生产资料所有制及分配方式，致使借贷资金的供给与借贷需求都相应减少。当然，即使是在农业社和人民公社时期，农村集体经济也不可能把农民的生活问题都包下来，在此期间，农民群众之间的相互借贷甚至高息借贷仍然长期存在。
三、结语——历史的启示
（一）20世纪50年代前期私人借贷政策演变的特点与经验
综观20世纪40年代末到50年代前期人民政府关于农村私人借贷政策的演变过程，在制定土地改革中债务政策时，中国政府注重了解各地区的情况，及时总结工作中的经验，坚持以消灭封建剥削制度为宗旨，反对绝对平均主义，从有利于土地改革后农村经济发展出发，使政策不断得到调整、完善。在废除封建债务的基础上，根据农村借贷关系呆滞的客观情况，着眼于活跃农村资金融通，发展农村经济，提倡自由借贷、利息面议。其中体现出的制定经济政策必须从现实情况出发，从有利于生产力出发，尊重客观经济规律等思想具有长久的指导意义。
在政策转变的初期，仍注意观察政策变化可能对农民生产生活带来的负面影响，在全局政策的转变是渐进式的，在不同地区根据不同情况采取区别对待的政策，十分强调用发展现代金融组织来取代私人借贷，这种在处理经济问题上稳进求实的工作方法，也有长期的借鉴意义。
在对待农村私人借贷问题上，中国政府密切关注高息借贷可能给农村社会经济生活带来的影响，始终关心农村弱势群体的生存状况并努力解决他们的困难，避免他们陷入“困难—借债—更困难”的恶性循环，尽管当时解决问题的方式方法可以进一步探讨，但这却是在新的历史条件下也必须坚持的执政理念。
（二）几点启示
改革开放之后，农村实行了大包干的农民家庭经营体制，多种经济成分出现，农村民间借贷在一些地区又有较大规模的兴起。如何建立有效的、规范的私人借贷机制，这既要在新的历史时期提出新的思路，也十分有必要总结历史的经验，从中获得启示和借鉴。从历史的经验看，以下几点需要引起人们注意：
(1)回顾历史，实践证明，私人借贷作为农村传统的融资形式，其中的非友情性借贷的确存在高利贷倾向，但它又有信用评价成本、实施成本、监督成本低的优点，加之金额不大、灵活方便的特点，与较低农业生产力水平下农民生产、生活的分散性相适应，在一定的历史时期不可能也无必要完全取代，应容许其有生存、发展的空间，成为农村金融体系的必要组成部分。当然，要对私人借贷进行必要的引导、规范、管理，具体办法应根据发展社会主义市场经济的需要和农村资金供求情况、私人借贷的规律、特点而决定，着眼于建立健全规范农村经济生活的民商法体系，以经济手段为主，行政干涉只能限制在必要的范围之内而不宜过多。
(2)发挥现代金融制度（组织）在农村金融体系中的积极作用。20世纪50年代前期，国家农贷和信用社业务的发展，不仅增加了农村资金，而且对抑制高息借贷发挥了重要作用。完成农业社会主义改造后，一方面农贷的对象转向了农村集体经济组织，一方面由于国家的优先发展重工业战略，资金向工业倾斜，对农村经济的发展产生不利影响。改革开放后，由于种种原因，资金向城市的倾斜加剧，农村资金缺乏，这既是私人借贷重新较大规模出现的原因和存在的必要，又会导致农村高息借贷的蔓延。特别是在新的历史条件下，农村中出现了具有一定规模的产业组织，需要较大规模地融通资金，私人借贷这种传统融资形式已难以与之相适应，其运作缺乏正式制度规范的弱点可能造成农村金融秩序的混乱，对这些产业组织的金融服务应主要由正式金融制度（组织）提供。所以，改变资金过分向城市倾斜的状况，加强和改善现代银行、信用社对农村的金融服务，是规范农村民间借贷，建立健全农村金融体系的重要条件。
(3)从新中国建立初期的情况看，农村弱势群体陷入债务困境的重要原因是农村社会保障体系失缺，借债者自知无偿还能力，但不得不靠借贷度日，结果陷入“越穷越借，越穷越难借、利息越高，越借越穷”的恶性循环。完成农业社会主义改造后，农村集体经济组织用平均分配的办法维持了弱势者的基本生存，但又束缚了多数人的积极性，这在当时农村经济和整个国民经济十分落后的情况下，似乎又很难有更周全的办法。经过近半个世纪的发展，中国的国力大大增强了。在新的历史条件下，国家、社会应加强对农村弱势群体的救助，逐步建立农村社会保障体系。