中国政府金融监管制度的演进与特点(1900～1949)

内容提要：中国的金融监管始于20世纪初，经历了清末、北洋政府和南京国民政府等不同时期；金融监管体制经历了“单一监管——双头监管——单一监管”的变迁过程；其变迁方式表现为以强制性变迁为主，诱致性变迁为辅，且二者之间为一种逆向交替关系。
    关键词：金融监管 制度变迁 金融法规
    作者简介：姚会元，中南财经政法大学经济学院。（武汉430073）；易棉阳，中南财经政法大学经济学院博士生。（武汉430073）
    现代意义上的金融监管肇始于19世纪后半期央行制度的建立。1844年，英国将英格兰银行升格为大银行——中央银行，并使其逐步垄断了钞票发行权，成为英国银行业的票据交换和清算中心，并在多次金融危机中充当了最后贷款人的角色，这些活动及其所充当的越来越重要的“角色”表明英格兰银行已经具备相当的金融监管职能和能力。当时金融业较发达的国家也竞相仿效英国成立各自的中央银行，以执行金融监管职能。到20世纪初期的中国，随着系列新式银行特别是国家银行的设立及《银行通行则例》（1908年）和《通用银钱票暂行章程》（1909年）等金融法规的颁布，也开始实行金融监管。从清末到北洋政府时期再到南京国民政府时期，中国金融监管制度的主体逐步建立起来，其中的许多内容不仅适合当时中国的国情闪烁着时代的光辉，而且对当今仍有启示和借鉴意义。
    一、清末的金融监管
    （一）监管金融机构
    中国旧式金融机构的设立大抵不受政府严格限制，谁有资本谁就可以开设钱庄、票号，既不向政府登记注册也无须交纳课税。清末的最后十几年，新式银行诞生，中国通商银行、户部银行和交通银行的设立，经过了清政府的批准，但地方官钱局、官银号、商办银行的设立，仍无须政府审批。为了改变金融机构发展的无政府状态，1908年，清政府度支部奏准颁发了《银行通行则例》，正文15条，加附则，共16条，这是中国第一部由国家颁发的专门管理金融机构的法令。它的颁布标志着中国政府对金融业实行法律监管的开始。《则例》主要包含如下金融监管内容：首先，对设立银行实行注册制度。规定凡创立银行者①，必须报度支部核准注册，注册内容包括银行组织形式、名称、资本总额、发起人姓名、总分行地点等。以此实行对银行市场准入的监管。其次，对银行实行检查制度。“凡银行每半年须详造该行所有财产目录及出入对照表，呈送度支部查核”；“每年结账后，造具出入对照表，详列出款总额，登报声明，或以他法布告，俾众周知”。以此实行对银行资产负债业务的监管。再次，《则例》规定，凡经核准注册的银行，如有危险情形，在向地方官详细报告了理由并经度支部核查后，如果该行确实是一时资金周转困难，而非实在亏空，“准饬就近大清银行商借款项或实力担保，免致有意外之虞”。以此实行对银行的风险管理[1]。《则例》的颁布对于金融机构的发展是个双刃剑，但总体来看，有利于当时金融业的健康发展。
    （二）监管货币市场
    清末货币异常混乱，流通于市面的货币五花八门，主要有银两、银元、银角、铜元、制钱、纸币等。其中，银两在不同的地方又有不同的种类，如上海通用九八规元，北京通用京公码平，天津通用行化平，汉口通行洋例银，且各地所铸银两成色不一，交换时要经公估局鉴定。市面上流通的银元既有外国银元又有本国银元，重量成色参差不齐。这种混乱局面严重阻碍了商品经济的发展。1910年，清政府度支部奏准颁布了《币制则例》，着手整顿纷乱复杂的银币。清末几乎所有金融机构都可发行纸币，并且几乎所有金融机构的发行准备金都严重不足。例如，大清银行，法定资本仅1000万元，而所发行的银两、银元票折合银两1440万多两，发行超过资本的44%；清政府湖北官钱局资本仅8万两，却发行了100万两银两票、银元票250万元[2]。银本位制度下的发行是需要十足准备的，清末的这种发行状况，极易引发支付危机。度支部鉴于滥发纸币的危害，1908年11月起对京城钱铺所发钱票进行整理，1909年正月起开始整理地方金融机构的发行情况，同年6月颁布《通用银钱票暂行章程》，最重要的内容有三项：其一，明确了允许发行银钱票行号的条件，“必须有殷实同业五家互保，担任赔偿票款之责，方准发行”；其二，确立了准备金制度，“必须有现款十分之四准备，其余全数可以各种公债及确实可靠之股票、借券储作准备”；其三，除大清银行外，其他官商行号在5年内必须全部收回所发行纸币，以后不准擅自发行[3]。1910年5月，度支部奏请颁布的《厘定兑换纸币则例》指出，“发行纸币固属国家特权”，因此“纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理，无论何项官商行当，概不准擅自发行，必使纸币于纷纭杂出之时，而立收集中央之效”[4]。
    清政府所颁布的金融监管法令，其作用期仅限于1908年前后几年，由于清政府很快覆亡，其实际作用是十分短暂而有限的。即便如此，经辩证地审视仍能发现这段时期的金融监管有以下四个特点：
    其一，清政府实行金融监管的目的主要不是为了防范金融风险，而是出于整理财政的需要。清政府在整理财政时银行起着重要的作用，若无管理条例各个银行自行其是，则财政无法整理，因此，制定一切金融机构都必须遵守的条例，以使其纳入为财政服务的轨道，这就是清政府监管金融的初始动因。
    其二，执行金融监管职能的是度支部（财政部），作为国家银行的大清银行并无监管金融的权力。《银行通行则例》规定，无论是银行的登记、注册，还是对银行的检查、惩处，均由度支部负责。而且，大清银行本身就是度支部的一个下属银行，必须接受度支部的监管，如大清银行发行纸币，“须遵守兑换纸币则例，另订详细章程，呈度支部核准施行”，在发行新币时，也必须“向度支部请领新币，由部复准知照选币分别发放”[5]。清政府明定度支部为金融监管机关，实际上是吸取了当时日本由大藏省管理金融的做法。
    其三，清末金融监管极不成熟，某些监管措施自相矛盾。在《银行通行则例》中把发行纸币列为银行经营的业务之一，而在《通用银钱票暂行则例》和《兑换纸币条例》中，却提出将纸币发行权集中于国家银行，以统一货币发行，革除滥发纸币之弊。监管措施之间相互抵触，这也是造成清末金融业混乱的原因之一。
    其四，金融监管的方法简单。其主要手段是登记、注册、检查等简单的行政方式，远非现代意义上的主要依据中央银行宏观调控的金融监管。
    二、北洋政府时期的金融监管
    北洋政府时期中国金融业得到了较快的发展，单就银行数量而言，在清末设立的银行总数仅13家，而在北洋政府时期设立的银行达400家左右。北洋政府时期的金融市场比清末要更趋发达，还出现了衍生金融工具市场，如上海的标金市场。北洋政府时期的金融风潮也比清末更具破坏性，如两次“京钞风潮”和“信交风潮”的波及面远比清末“橡胶皮风潮”要大。北洋政府时期的金融监管主要包括三方面的内容。
    （一）对金融机构的监管
    民国初年，北洋政府基本上沿用清末的《银行通行则例》，逐渐发现《则例》存在许多不足，如没有具体规定银行的组织形式、最低资本额、资产负债比例等。在1921年全国银行公会联合会议上，北平银行公会提出了修改《银行通行则例》的议案，得到了与会代表的支持。1924年北洋政府财政部颁布了《银行通行法》。该法共25条，它较之《银行通行则例》，更加全面、合理。首先，规定了最低资本限额，凡经营银行业务的金融机构，其资本额不得低于50万元，在经济落后地区开设银行，可以降低最低资本额，但必须得到财政部的批准。其次，取消《则例》将发行纸币作为银行业务范围的规定，《银行通行法》进一步明确了银行的业务范围，还规范了银行机构的4项附属业务（买卖生金银及有价证券、代募公债及公司债、保管贵重物品、代理收付款项）和两项兼营的商业业务（仓库业、运输业）。再次，对银行的登记注册作了更具体的规定，对于银行的营业状况，《银行通行法》规定，在“财政部认为有必要时，得派员或委托地方官核查银行情形及财产状况”，如果财政部认为银行经营业绩太差，有权“令银行暂停营业”。最后，规定外国银行在华设立分支机构也必须遵守中国法律，“外国银行呈请设立分行或代理店于中华民国时，除法令或条约别有规定外，应遵守本法办理”[6]。这些规定不仅提高了金融机构的市场准入门槛，而且进一步规范了银行业务监管。更值一提的是，《银行通行法》首次将外国银行纳入监管范围，尽管在当时历史条件下是无法实现的，但至少体现出北京政府在金融监管方面的主权意识，这在理论上和实践上都是有积极意义的。
    （二）对货币市场的监管
    北洋政府于1912年在财政部内设立了币制委员会，着手整理币制。1914年财政部又公布了《国币条例》13条以及《国币条例实行细则》11条，对国币的单位、种类、重量、成色、铸发权及流通办法均有明确的规定[7]。较之1910年《币制条例》、《国币条例》发生了如下变化：《国币条例》增加了“国币之铸发权，专属政府”条款；国币的种类，清政府规定了9种，北洋政府增为10种；《国币条例》所规定的国币的重量成色略有降低，如一元银币，在《币制条例》中，规定含纯银九成，而在《国币条例》中则为银八九铜一一。在北洋时期，拥有发行权的银行远远多于清末，因此，北洋时期的纸币流通状况比清末更加混乱。为整理混乱的纸币发行状况，1915年，北洋政府颁发了《取缔纸币条例》，1920年又颁布《修正取缔纸币条例》，严格限制纸币发行，并规定发行纸币必须有六成现金准备，四成公债准备。
    （三）行业自律监管
    金融业的自律主要是通过金融同业公会来实现对金融业的自我管理，与政府监管当局共同维护金融业的安全与稳定。1917年，上海七家银行率先成立了银行公会，在上海的带动下，天津、汉口、北平、杭州、南京、蚌埠、济南等地也相继成立银行公会。1920年，上海银行公会牵头发起、联合各地银行公会成立了全国银行公会联合会。银行公会定期会议讨论银行界普遍关心的问题，议决各银行提出的提案、所形成的议案各入会银行必须遵守，对会员行具有相当约束力，如上海银行公会于1918年制定《上海银行公会公共准备金规程》，入会银行必须遵守。规定在银行公会内设立公共准备金，总额定为规元30万两，各银行所认份额不得低于1万两，将现金交纳给保管银行存储，不生息，以解决各银行不时之需[8]。另一同业组织钱业公会也同样发挥着自律作用，在《上海钱业公会章程》就明确规定成立钱业公会是“以谋金融之流通及交易之安全为目的”，该章程还对上海钱庄的业务范围和营业规则作了详细的规定，对入会钱庄有极大的约束力[9]。如果入会钱庄遭有倒账，就可能引发经营风险，《上海钱业公会修订营业规则》为此规定了防范措施，《规则》第19条规定“（钱庄）遇有倒账，无论何项存欠，援照前清光绪三十四年晋益升、怡和利、怡和兴、怡生和等成案，不论官商洋款，一律公收公摊”；如果入会庄倒闭，《规则》详细规定了处理办法：由公会会同该庄经理封存该庄账目，并请公证律师为清理人员负责清理该庄存欠款项，所清理出的亏空款项，该庄股东必须按股照垫，如仍有亏空，清理人员将亏空数目详报公会，尔后登报告知客户，亏空款一律由会员庄公摊[10]。银行公会和钱业公会还联手规避风险，如天津的银钱业之间就曾建立了一种“靠家”关系，当遇到资金周转等困难时，“靠家”就相互帮助，在1924年，天津的银行公会、钱业公会、总商会、外商银行公会及华账房（即洋行买办组织）共同组织了金融维持会，既维持市面，又帮助入会成员克服困难[11]。
    北洋政府时期的金融监管具有如下特点：
    其一，北洋政府时期的金融监管较清末的一个大进步，在于逐步明确了金融监管的目标是为了防范金融风险。当时《银行周报》上发表的有关金融监管的文章，几乎都认为防范银行经营风险是实施金融监管的主要目的。其中，子明的观点较有代表性，他认为，银行是以授受信用为业务的机关，银行的营业，关系社会至巨。上至政府的募集公债，筹偿外款，下至个人的周转资金，调度需给，莫不以之为凭依。……假使银行的营业不确实，误放资金，贪图厚利，滥发纸币，一旦图穷匕见，不但营业受其顿挫，而社会也难免于恐慌。因此，政府对银行必须实行监管②。
    其二，监管体制经历了由“双头监管——单一监管”的变迁。北洋政府，仿效日本，规定由财政部负责对银行的监督管理。与清末不同的是，为了加强财政部的监管能力，1913年，北京政府设立了银行监理官制度，即在各省官钱银行号派驻监理官直接实行监管。监理官的职责主要有4项：随时检查各省官钱银号的各种簿记及金库；随时检查纸币发行数目及准备状况；随时检阅各种票据及一切文件；随时质问一切事务情形。监理官是财政部派驻金融机构的稽核人员，他们直接授命于财政部长，实施对金融机构的现场稽查和监管。1914年设立的币制局专司整理全国货币职责，是北洋时期的另一监理机构。1918年，北洋政府改组币制局，划分了财政部与币制局的职责，币制局专门负责整理币制，包括监管中央造币厂、生金银出入、国内外货币统计、中央和各省官钱银号的发行和准备情况、调查货币的流通状况及其重量成色等；财政部主要职能是核定各类银行的设立和业务、发行、准备状况，以及处理中央与各省财政机关垫款归欠事项[12]。 1923年12月底，币制局撤销，此后的3年中，由财政部单独执行金融监管职能，“双头”监管复归“单头”监管。
    其三，政府监管能力极弱。北洋政府财政部希望通过监理官制度来强化其金融监管能力，应该说，这在制度设计上是合理的，但缺乏中央权威，对经济逐渐失去了控制。“政府在金融业方面所起的影响比较小，或者说不能左右局面”[13]，1921年的“信交风潮”便是例证。再如金融机构，尽管在设立时要到财政部注册登记并接受其检查，但这大都流于形式。因为金融机构的准入和退出，主要由市场力量来决定，政府很难对金融机构实施有效的监管。
    其四，同业自律是金融监管的主要内容。就监管能力而言，同业公会与政府之间是此消彼长的，同业公会在强势政府面前是没有多少发言权的，而在一个弱势政府面前，同业公会的作用就不可低估。20世纪20年代，政局更加混乱，政府对金融的控制力进一步削弱，但自1921年“信交风潮”和第二次“京钞风潮”后，中国却没有发生剧烈的金融风潮，主要得益于同业公会对金融业的自我监管。
    三、南京国民政府时期的金融监管
    南京国民政府时期的金融监管分三个时段来考察，即抗战以前(1927～1936)、抗战时期(1937～1945)及抗战以后(1946～1949)。
    （一）抗战前的金融监管
    1.专门金融监管机构的设立。为监管全国金融起见，南京国民政府于1927年设立了金融监管局，该局直接隶属于财政部，是南京国民政府的专门性金融监管机构，负责监理全国金融行政和金融业务。金融监管局检查章程规定其监管银行一切业务及财产事项和银行纸币及其他有流通性之储蓄券之发行及准备事项。1928年8月，金融监管局改组为钱币司，其职能为：整理币制、调整货币、货币计算、金银货币及生金银出入、监理造币厂、监管银行及储蓄金、发行纸币、稽核准备金、开展国内外金融事项、监督交易所保险公司、其他币制及银行一切事项[14]。
    2.系列金融法规的颁布及其对金融业的监管。1929年1月国民政府颁布了《银行注册章程》13条，4月又颁布《银行注册章程实行细则》12条，对金融机构的注册作了详细而严格的规定[15]。1931年3月，国民政府颁布实施《银行法》，《银行法》包含了如下监管内容：(1)对银行市场准入的规定。第5条规定“股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织之银行，其资本至少50万元，无限公司组织之银行，其资本至少达20万元，在商业欠发达地方，第一项所规定者，至少不得在25万元以下。第二项至少不得在5万元以下”。(2)对银行业务的监管。《银行法》第9条规定银行只能经营买卖生金银及有价证券、代募公债及公司债、仓库业、保管贵重物品、代理收付款项等5项附属业务，不得兼营他业。第11条规定，除关于营业上必需之不动产外，不得买入或承做不动产，银行不得收买本银行股票，并以本银行股票作借款之抵押品。第12条规定，银行放款收受他银行之股票为抵押品时，不得超过该银行股票总额的1%。第29条规定，银行非经财政部核准，不得经营信托业务。(3)对银行准备金的规定。第14条规定“无限责任组织之银行，应于其出资总额外，照实收资本缴纳20%现金为保证金，存储中央银行，如果银行实收资本超过 50万元以上，超过部分按10%缴纳，以达到30万元为限”[16]。对于《银行法》，社会各界的反对意见很大，因此，《银行法》虽经政府公布，但未真正实施。1934年，国民政府颁布《储蓄银行法》，规定：凡以复利方法收受零星存款者为储蓄银行；储蓄银行的资本总额至少达50万元，商业欠发达地方可呈请财政部核减，但最低数额不得低于10万元；业务范围只包括各种活定期存款、代收款项及汇兑、代理买卖有价证券等8项业务，并限制吸收活定期存款的最高限额，如随时收付之活期存款额每户不得超过国币5000元；储蓄银行至少应将存款总额的 1/4交中央银行，作为偿还储蓄存款之担保；禁止有奖储蓄[17]。1935年颁布《中央银行法》，对中央银行的职能、业务范围、内部组织等作了规定。规定中央银行的业务范围包括经收存款、收管银行存款准备金、办理票据贴现等13项，规定中央银行办理业务应受8项限制，如放款不超过6个月、不得直接经营各项工商业等[18]。
    3.对货币市场的整理。自1914年《国币条例》规定以银元为本位后，中国的货币在理论上已经统一，但多年以来形成的银两制仍然继续存在。1933年，国民政府实行废“两”改“元”，彻底废止存在数千年的银两制度，确立银本位制度。1934年，世界银价上涨，中国白银大量外流，动摇了银本位制度。 1935年，国民政府实行法币改革，实行白银国有，禁止银币流通；取消商业银行的发行权，将纸币发行权集中于国家银行。为统一发行，巩固信用，财政部于1935年11月设立发行准备管理委员会，保管法币准备金并办理法币之发行收换事宜。12月又公布《发行准备管理委员会检查章程》，监督各发行行的准备金情况。
    （二）抗战时期的金融监管
    1937年“七七事变”，中国全面抗日战争爆发后，中国经济由平时经济转入战时经济状态。这时的金融监管不仅有了新的内容，而且监管的力度得到了前所未有的强化。
    1.限制储户提存。战争的爆发动摇了公众对金融机构的信任，人们纷纷从银行大量提取存款或转存国外或套购外汇以保值，各地出现了提存挤兑的风潮。抗战爆发后的1个多月内，仅上海各银行就售出外汇达750万磅。外汇资金的大量外流给以汇兑本位为基础的法币信用以致命打击。为此，国民政府于1937年8月15日颁布了《非常时期安定金融办法》7条，规定活期储户每户只能按照其存款余额每星期提取5%，并且每户每星期至多提取150元法币[19]。8月17日，又颁布了《安定金融补充办法》，对资金进行更严格的管制。
    2.管制商业银行和地方银行。在1940年公布实施《非常时期管理银行暂行办法》中，明确规定了商业银行的存款准备和业务范围：商业银行存款应将总额的20%作为准备金，转存于国家行；银行存款只能投资于生产事业，禁止直接经营商业[20]。后又公布《修正非常时期管理银行办法》，对普通银行实行更严格的统制，规定：(1)限制新银行的设立。(2)对于货物押款的商人，以加入同业公会为限。(3)禁止银行行员利用存款经营商业，使商业银行不能播弄金融风潮[21]。为了推动地方经济的发展，支持抗战，国民政府在各地积极设立县银行。为推广县银行并规范管理，1940年，公布了《县银行法》和《县银行章程准则》，规定：县银行最低资本额“至少达5万元”，且“商股不得少于1/2”；所经营业务为存贷款、汇兑、票据承兑与贴现、代理收解各种款项等，并且放款只限于地方仓储、农林工矿及交通事业、兴办水利和卫生设备事业、地方建设事业、经营典当等6个方面。
    3.管制外汇。抗战爆发后国民政府仍然实行外汇自由买卖政策，这为日伪以伪币换取法币，再以法币套购外汇进而套购战略物质大开方便之门。 1938年3月12日，财政部公布了《买卖外汇请核办法》，次日，又公布了《中央银行管理外汇办法》，限制外币买卖，规定：“各银行因正当用途，于收付相抵后，需用外汇时，应填具申请书，送达中央银行总行或其香港通讯处”，“依购买外汇请核规则核定后，按法定汇价售与外汇”[22]。6、7月间，又公布了《出口货物应结外汇之种类及其办法》和《进口物品申请购买外汇规则》，以防止或限制外汇流失。
    4.管理发行。1942年5月28日，四联总处理事会临时会议通过了“统一发行办法”，6月18日通过了“统一发行实施办法”。该两法规定，自1942年7月1日起，“所有法币之发行，统由中央银行集中办理”，银行1942年6月30日止所发行法币之准备金，“限于7月1日以前，全数移交中央银行接受”[23]。
    （三）抗战后的金融监管
    抗战结束后，进入所谓“金融复员”时期，金融工作的重点是恢复金融。1947年所颁布的新《银行法》，共10章，119条，是在1931年《银行法》基础上修订而成的，它增加了一些关于金融监管的新内容。(1)重新定义银行。《银行法》第1条明确指出“本法称银行，谓依公司法及本法组织登记，并依本法经营银行业务之机构”，据此，《银行法》将银行分为5类：商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司和钱庄。(2)重新规定银行的最低资本额。第19条规定“各种银行资本之最低额，由财政部将全国划分区域，审核当地人口数量、经济金融实况、及已设立各种银行之营业情形，分别请行政院核定”，但没有规定具体数目。(3)详细规定了银行的业务范围。第2条规定银行的业务包括11项：收受各种存款、票据承兑、办理各种放款或票据贴现、国内汇兑、特许经营之国外汇兑、代理收付款项、仓库及保管业务、买卖有价证券及投资、代募或承募公债和公司债及公司股份、特许买卖生金银及外国货币、受托经管财产；《银行法》第3～7章分别规定了商业银行、实业银行、储蓄银行、信托公司和钱庄的具体业务范围。(4)对银行的经营活动监管。《银行法》规定银行不得于规定利息外，以津贴赠与或其他给予方法吸收存款；不得对本行负责人或职员进行任何方式之信用放款；银行对其负责人所作抵押放款，其利率不得优于其他贷款人；分别规定了各类银行各项放款投资比例和期限。(5)首次对外商在中国设立银行实行管理。《银行法》第8章规定：非经特许，外商银行不得在中国境内设立分行；只准经营商业银行和实业银行业务，不得经营储蓄银行和信托公司业务；非经特许，不得收受外币存款和办理外汇业务；如果外商银行违反两上述规定，处以外商银行在华分行负责人1万元以下的罚款，情节严重者，勒令撤换其负责人。(6)首次将准备金区分为存款保证准备金和付现准备金，并规定了各类银行定期存款与活期存款分别应缴准备金数目[24]。
    新《银行法》把银行区分为5类，并将其纳于一部银行法中，扩大了监管的范围，便于实行集中的统一管理。有的学者在研究中国近代银行制度建设之后，给予新《银行法》以很高的评价，认为它“代表了近代中国银行立法的最高水平，同时也反映了人们对银行监管内容、方法认识水平的深化”[25]。综观国民政府时期的金融监管，可以概括出以下几个特点：
    1.金融法制建设不断加快，金融监管由行政管理走向法制管理。南京国民政府成立后，掀起了中国近代史上第一次金融立法高潮，据粗略统计，在 1927年至1937年10多年间，共颁布实施了近百部金融法规，其中包括：币制类26部、银行类35部、邮政储蓄类7部、票据法2部、造币厂类2部、交易所类17部[26]。这些金融法规几乎涉及金融业的各个领域，使南京国民政府时期的金融监管有法可依，标志着近代中国的金融监管由行政化管理走向法制化管理，这是符合世界金融发展潮流的。
    2.金融同业组织的监管能力弱化，金融机构的内部控制与稽核得到强化。南京国民政府成立后，着手改组同业组织以控制商业界，银行公会出于政府压力也被迫接受政府改组，改组后的银行公会失去了在北洋政府时期的部分权威，其金融监管能力大为削弱。在南京国民政府时期，金融机构的内部控制得到了前所未有的强化，并上升到法律的高度。《银行法》第6条规定：股份有限公司组织之银行，在开设时必须设立监察机构。依据此法，在各国家银行、商业银行、储蓄银行都设立了监察机构或专职监察员，监察人员享有相应的权力并承担相应的责任，如在《中国银行暂行章程》规定监察员享有审查年终决算报告、监察银行业务并检查一切账目及库款等4项权力，在《储蓄银行法》中规定：储蓄银行之财产不足以偿还储户债务时，监察员、董事应负无限之连带责任。
    3.金融监管体制经历了由“单一监管——双头监管——单一监管”的变迁过程。在抗战以前，财政部是唯一的金融监管机关，在抗战时期，为适应战时经济的需要，国民政府在1939年12月改组了四联总处，改组后的四联总处成为战时最高财政金融决策机构，与财政部共同承担监管金融的职能。财政部主管金融行政和一般金融立法，其内设之钱币司就专司这方面的工作。四联总处主要管理业务经营，如货币发行、外汇统筹、资金调拨、金融市场的管理与调剂等。抗战胜利后，四联总处的职权被削弱，金融监管能力亦随之弱化，1948年四联总处被撤销，其监管金融的权力划归财政部。
    四、几点思考
    其一，近代中国金融业本就十分混乱，加之政局动荡战争频繁，在这样的历史条件下，建立金融监管制度是十分艰难的事情。近代中国的金融监管制度在短短的半个世纪里，经历了从萌芽到发展的变迁轨迹。中国近代金融监管制度的设计，始终注意吸取西方金融业发达国家金融监管的经验，从而降低了自我摸索的成本，充分体现了“后发外生型”国家在走向现代化过程中的比较优势。19世纪末期以后，西方各国逐步加强了对商业银行的监管，开始将最低资本额、现金储备、资产种类等纳入监管的范围。但是，直到20世纪30年代以前，主张经济自由主义的新古典经济学主导着经济学界，使得西方国家的金融监管仍呈粗线条的和宽松式的，处于金融监管的初始阶段。当时各国监管的重点在于集中发行权并建立银行的准备金制度。20世纪30年代经济大危机后，主张国家干预经济的凯恩斯主义登上官方经济学宝座，使得金融监管在方式和力度等方面发生了巨大的变化，各国都把稳定金融业作为发展经济、稳定社会的必要条件，对金融业实施全面而严格的管制，快速形成了较为完善的监管体系，银行业务、存贷利率、金融市场成为金融监管的主要内容。比较西方国家与近代中国的金融监管的产生和发展历程，不难看到二者之间有明显的异同之处。相同之处在于，近代中国金融监管的内容与世界潮流基本上是合拍的，所不同的是，尽管一些监管目标的启动与西方同步，但最终实现却晚于西方金融业发达国家。如关于金融机构建立存款准备金的制度，早在清末就开始酝酿，但直到1942年才最终实现，这主要是由近代中国的特殊国情决定的。
    其二，近代中国金融监管的主体是财政部，却不是中央银行。从中央银行的职能看，至抗战后期，在四联总处的扶植下，中央银行逐步具备了“发行的银行”、“政府的银行”两大职能，但却缺失“银行的银行”这一重要职能。从中央银行的地位看，四联总处始终操纵中央银行，中央银行没有独立的决策地位，没有最后决策权，实际上是四联总处的执行机构。直到1947年，国统区金融界还把四联总处称为“太上中央银行”[27]。执行监管职能的是四联总处。以财政部为主体的金融监管体制的最大缺陷是监管主体难以保持相对的独立性，财政部本身是政府的一个部门，其监管行为及其目标难以摆脱政治上的干预和压力，这一缺陷的存在也正是世界各国选择中央银行监管制度的原因。在半殖民地半封建近代中国，作为监管机构的财政部，很难保持其相对独立性，其监管过程和目标易受各种利益集团的干扰，导致了金融监管过程中的寻租行为。1935年，财政部检查包括中央银行在内的所有银行的准备金情况，而蒋介石却不允许财政部检查被其所控制的中国农民银行的准备金，在此情形下财政部的金融监管实际上名存实亡。公平与公正是实行金融监管的三大目标之一，但这在近代中国很难实现。
    其三，近代中国的金融监管制度变迁方式以强制性变迁为主，诱致性变迁为辅。强制性制度变迁指的是由政府依靠法令强制推行的制度变迁，制度的供给主体是政府；而诱致性制度变迁指的是一群 （个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，制度的供给主体是民众[28]。前者是一种“政府主导型”的制度变迁模式，后者则是“需求引致型”的制度变迁模式。两者之间表现为一种逆向交替关系，即强制性变迁的目标不是诱致性变迁目标的延续，甚至完全错位。近代中国诱致性金融监管制度变迁的目标是要建立一种能稳固金融信用基础，减少金融和经济波动的金融监管体系，但政府特别是南京国民政府所发动的金融监管体制的强制性变迁，其主要目的是要实现政府利益的最大化，对民间利益则显然不是重点考虑对象，如管制金融机构、统一币制、建立现代中央银行，主要目的在于垄断发行，为纸币无限制发行扫清障碍。当政府在追求自身租金最大化和谋求社会福利最大化的双重目标上陷入矛盾状态时，政府最常见的选择是放弃后者，国家也就可能因此而兴、因此而衰，这就是所谓“诺思悖论”[29]。不幸的是，“诺思悖论”在南京国民政府那里得到了应验。南京国民政府初期所推行的强制性制度变迁，多少还考虑了民间利益，如废“两”改“元”，因此，金融监管体制变迁所带来的边际收益大于边际成本，新的金融监管制度成为推动金融经济发展的力量。 1936年，中国经济发展到顶峰，便与此有关。但至后来，政府基本上不考虑社会福利，尽管实现了自身租金的最大化，但所引起的边际成本递增，边际收益则递减，如集中纸币发行权后，政府只顾征收货币发行税，毫不顾及滥发通货对社会、经济乃至民众心理的危害，最终结果是国统区金融崩溃，南京国民政府因此倒台。
    收稿日期：2007-08-01
    注释：
    ①《则例》所定义的银行，范围十分广泛，并不专指新式银行，凡是经营存款、放款、票据贴现、汇兑、拆借等业务的机构都视为银行，所以，这里的“银行”实则泛指金融机构，除银行外还包括了钱庄、票号、银号、钱铺等。北洋政府时期和国民政府时期也基本沿用这一定义。
    ②这方面的文章主要有：徐永诈《银行稽核与政府监管》，《银行周报》4卷6号；徐沧水《银行之监督》、《论财政部对于银行之检查》，《银行周报》4卷27号、29号；士浩《论银行之监督与公告》，《银行周报》5卷12号；子明《银行监管之我见》，《银行周报》7卷6号；仲廉《银行检查制度之概要》7卷27期；余裴山《银行之检查与稽核》，《银行周报》7卷36号等。
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