农村公共产品供给机制变迁的历史困境及其突破

内容提要：农村公共产品供给机制创新是深化农村改革和新农村建设的重要内容。城乡非均衡发展战略、农作制度改革的“单项突进”以及供需主体的双重缺失，导致了农村公共产品供给的历史困境，并日益成为困扰和阻碍农业和农村发展的瓶颈。本文在考察建国以来农村公共产品供给制度变迁轨迹的基础上，试图探寻新时期解决农村公共产品供需失调的制度安排，无疑具有重要的现实意义。
    关键词：农村公共产品 供给机制 新农村建设
    作者简介：施威，南京农业大学中华农业文明研究院理学博士；王思明，中华农业文明研究院院长，教授、博士生导师。（南京210095）
    农业是一个自然再生产和经济再生产的交织过程，农业生产效率既取决于投入，又直接受到自然条件的影响。农业生产内在的不稳定性及其在国民经济发展中无可取代的地位决定了农村公共产品的极端重要性。完善的配套设施是私人农户有效投入的先行条件，各要素间的互补性决定了缺乏基础投入的经营性投入是低效甚至无效的：一方面良好的设施能扩展农业收益的边界，从而影响主体的投资行为；另一方面公共教育、科研推广越来越被证明为现代农业增长的源泉，日益成为农业发展的内在变量，大多数分析表明，农业研究的年收益率在20%～60%之间。[1](P177)公共产品(public good)相对于私人产品(private good)而言，具有消费的非排他性、非竞争性和不可分割性。在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能以各级政府为主导进行供给。
    一、人民公社时期农村公共产品供给机制的形成
    （一）建国初期农村公共产品供给机制形成的历史背景
    中国封建王朝对乡村的统治在于获得对农民合法的征税权，在于参与对农业经济剩余的剥夺和分割，但帝制时代的国家财政规模过小，政府的财政收入从来没有超过GDP的4%，[2](P478-492)脆弱的财政体系仅能满足维持政权和上层统治需要，乡村社会也就不可能获得外来资源的支持来实现进步和变迁，所以在漫长的农业社会时期，乡村社会一直延续（建立在宗族制度基础之上的）公共产品自我供给的体制。
    1949年中国共产党执政后，对乡村社会进行了史无前例的资源整合和政治结构改造，农村社会的自主性丧失殆尽，1958年的人民公社化运动，使乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代。“设计一种重新分配收入的制度安排，常常更有实效。这时，产出非但不增长，总产出多半还会下降。这种类型的制度安排，需要采取强制性的手段。”[3](P290)尽管被证实，人民公社生产效率明显下降，但政府显然有其他意图，这种制度安排保障了从农业和农村提取资源以实现工业化强国方略的目标。在政府为重工业进行资本积累的情势下，不可能有对乡村的净资金支持，因此乡村公共产品供给不得不沿袭历史上的自我供给体制。与过去不同的是，在中国共产党的领导下，农民在较大的范围内被积极地动员和组织起来，乡村公共产品供给走上用劳动力最大限度替代资金的道路，应该说这是在既定的资源约束和资源禀赋条件下的最优策略。
    （二）人民公社时期农村公共产品的供给机制
    在计划经济体制下，农村公共产品的需求表达机制必然是以“自上而下”为特征，由国家计划决定农村公共产品的品种和数量。然而，由于通过税收手段筹集的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品主要靠制度外供给。制度外筹资是指没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村社区公共产品筹资方式，它在公社时期无疑占有极为重要的位置，即使不考虑工农产品“剪刀差”因素，公社时期农民间接负担与上年人均纯收入的平均比例也达到了24.8%。当时的农村公共产品制度外供给有如下特征：
    (1)税费负担隐形化。农村基本核算单位总收入由生产费、折旧费和管理费；税收；公积金；公益金；社员个人分配四部分组成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，因此从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共产品供给水平的主要因素，是政府的指令。[4]以1978年为例，全国农村社员个人分配仅占总收入的53.1%。
    (2)劳动代替资本充分化。在制度外公共产品人力成本的分摊上，公社时期劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。制度外公共产品的人力成本，以增加工分总数、从而降低工分值的方式得到分摊。工分制以及工分总量膨胀的无约束，是公社时期制度外公共产品供给的主要基础。1958和1959两年的全国冬春修建中，都是出动了上亿的劳动力，不论从开工处数之多和完成土石方数量之巨都是空前的。建国30多年来，江苏省农田基本建设投入约150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，其余70多亿元都是靠农民的劳动积累。
    作为中国共产党执政的一次重大实验，农村公共产品供给体制极大地改变了封建乡村社会格局，降低了乡村社会与外部世界和主流社会的分离程度，推动乡村社会成员在思想观念上的革新和乡村组织的现代化。[5]农民被高强度地组织起来，举办了许多过去难以办到的公共事业，极大地提高了乡村社会基础教育、医疗保健等公共产品的供给水平。建国初期，各地掀起大搞农田水利基本建设的热潮，一批大型的灌溉排水工程得以修建，如河南人民胜利渠、江苏苏北灌溉总渠、陕西洛惠渠等，四川都江堰、宁夏唐徕渠等大型灌区也得到整修和扩建，困扰中国农业发展几千年的问题得到初步解决。从1952到1978年，全国总灌溉面积由1996万公顷增加到4496.5万公顷，机耕面积占有效灌溉面积的比例由1.6%增加到54.1%。显然，这些远非传统的家庭经营可以完成，也不是以自愿为基础的农民合作社可以胜任的。
    二、家庭联产承包制下农村公共产品供给机制变迁
    （一）人民公社制度废除后农村公共产品供给环境变迁
    随着从非均衡制度环境中获得利益的逐渐增加，次级的制度安排必将以低于改变基础制度安排的成本被诱发、刺激出来。然而，家庭责任制取代集体化制度的变迁只是部分地改变了经济制度环境，政治和法律制度环境却从集体农作时期延存了下来，后者与市场经济取向改革的内在矛盾必然决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性。
    家庭责任制为农业生产提供了高效率的激励机制，但它只是在家庭承包的土地这一准私人物品上，引进了民间投资农业生产的机制，却未从实质上触及乡村公共产品的供给机制并提供有效的制度安排。在“囚徒效应”下，理性的、寻求自身利益的农民不会为实现群体的利益而采取行动，而只会选择做一个搭便车者。随着集体经济组织的解体，“公地悲剧”表现为原有农村公共产品供给水平遭到相当程度的破坏，如农田水利设施年久失修、道路桥梁无人问津、大型农业机械肢解破碎等。正如哈丁所说，“这是一个悲剧。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭是所有人趋之若鹜的目的地。”[6](P11)显然，家庭联产承包的这种制度缺陷需要政府予以弥补，然而，面对改革初期的巨大成功，政府对农业的总投资持续下降，相应地，对农村公共产品（如基建、水利）的投资也在削减（见表1）。
    
    同时，由于其居住的分散性、生产方式的封闭性，再加上缺少政治参与的组织形式，农民并没有形成一个利益集团。因此，在“委托—代理”关系中，农民的弱势地位、缺乏有效的供给谈判制度以及长期形成的行政管理体制决定了农民作为委托人不能对政府代理人形成有效地制约。农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，农村社区制度外公共产品供给不是取决于由乡、村社区内部的需求，而是由社区外部的行政指令决定，如乡及乡以上政府和部门下达、布置的各项达标、升级活动等。
    （二）联产承包制下农村公共产品供给机制变迁
    1982年《宪法》所界定的乡镇政府职能范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面，但是，中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权。1994年分税制改革也没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，这次财税体制改革不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而使大多数乡镇财政收入陷入困境；再加上乡镇企业的衰退以及省级以下农村转移支付的减少，许多乡镇的财政收入捉襟见肘，公共产品供给严重缺乏。与此同时，私人投资并没有弥补政府投资的缩减，在这种情况下，乡镇政府通过财税等制度外渠道筹集供给公共产品便成为必然选择。改革后，我国一直实行乡镇财力不足可以自筹的管理机制，这相当于在实践中默许了基层政府向农民取得费用的合理性。
    当时，农村公共产品的资金来源主要有两种形式：货币形式，包括乡镇企业上缴利润和管理费、“三提五统”、各种集资捐赠收入、各种罚没收入；劳动形式，即农民依照法律、法规的规定必须承担的村提留、农村义务工和劳动积累工。从性质上判断，这种制度外财政及其他税外负担与公社时期的公共产品制度外筹资是相同的，是公社时期制度安排的延续，这使家庭承包制下政府供给主体增加收费项目、加重农民负担有了机制上的可能性。此时期的制度外供给也出现了一些新特点：
    (1)税费负担显性化。由于农户实际支配了绝大部分农村资产，并拥有生产经营活动的剩余索取权，社区公共产品的制度外筹资对象自然地由集体转向农户，必须直接向农户收取费用。这种费用是对农户生产剩余直接的夺取，而不再是集体收益的一种分配方式，过去的隐性剥夺显性化、公开化了。与1978年以前相比，农民税费负担不论是项目还是数量都在增加，仅中央部委涉及农民负担的项目就达九十三项，还有大量无法统计的“搭车”收费，[7](P151)农民不堪重负（见表2）。
    (2)劳动投入货币化。由于乡政府的动员能力相对于公社时期要低得多，因此基层政府普遍采取了以交费的形式代替劳动投入的做法，致使农民的税费负担进一步加重。2000年，农民人均税费负担154.97元，占上年人均纯收入比重的19.4%，而在1993年，这一比重高达30.8%。
    三、强制性制度变迁的历史困境及其效率表现
    路径依赖的原理说明，具有正反馈机制的体系，一旦在外部性因素的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代，甚至“锁定”于恶性循环的被动状态中，难以自拔。建国迄今，我国一直实行城乡公共产品二元供给制度，城市居民可以免费享受良好的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境，而农村居民不仅与此无缘，在农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共产品交纳费用。从表3中可以看出，联产承包制实施后，国家仍然不重视对农村发展的支持，公共产品的绝大部分投入成本仍然由农民代替国家承担。
    
    这一“集权制”制度安排具有显在的不合理性，因为“社会自由契约决定了公共行为与开支，以及税收规定，它既是公民群体所希冀的，同时又应不侵犯公民的正当权利。”[8](P5)然而，中国农民的公法权利观念淡薄，无法形成强有力的政治支持约束，它使农民在公法权利的主张上依赖于权力者的自律和仗义执言者的“为民请命”等非制度性手段，为掌权者留下了极大的权力发挥空间，使其侵犯农民的私法权利成为可能。
    同时，在集权制权力构架下，单一的供给主体、自上而下的决策机制和高度集中的资金安排无法达到预期的制度绩效。吴锦良认为，政府提供的不成功的制度安排可能会使社会付出巨大的代价。[9](P147)由于在行政力量的庇护下不存在生产终止机制，垄断公共产品生产的政府没有动力追求生产成本最小化，并产生无法预料的远离公共目标的副作用。[10](P265)随着市场化进程中乡镇政府和农民之间信息不对称的加剧以及监督机制的失效，农村难以实现公共产品生产的激励兼容而导致供给水平不断恶化，公共资源配置既无法实现效率优先，也难以兼顾公平，其危害性已远远超出农村经济和社会发展的范畴，进而影响到整个国民经济的持续发展，这一形势是令人担忧的：
    (1)农村公共产品总体供给不足。主要体现在两方面：一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足，如大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种开发和培育、农业商品信息等。1979至1988年，全国农业基建投资总额为409.5亿元，占同期全民所有制基建投资额的4.8%；1989至1996年，则分别为721.77亿元和2.13%，呈持续下降趋势。农业基本建设投入的长期不足，导致农业基础设施薄弱落后，抵御自然灾害能力大幅度下降（见表4）；二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给包括农村教育、农民医疗保障及农村环境保护等严重短缺。在县、乡政府财力的限制下，大部分农村地区的义务教育供给不足且质量低下，2001年城市和农村小学人均经费比为4.44；农村医疗保障普遍缺乏，社会保障水平低下。农村每万人拥有卫生技术人员13人，病床9.3张，而城市每万人拥有卫生技术人员72人，病床46.6张；[11]2002年，城市失业保险率已达71.7%，农村几乎为零；城市居民领取最低保障金的人数达2053万人，国家财政支出112.3亿元，而农村只有传统的“五保户”供养制度，享有人数仅为270万人，约占农村人口的0.3%，供养费用支出仅为27亿元；同时，因人口迅速增加和乡镇工业发展，农村生态环境不断恶化。
    (2)部分公共产品供给过剩。80年代以后，乡镇政权逐渐成为一个独立的经济实体，从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”，[12]在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府成为既垄断权力又追求利益的行为主体，其行为目标和农民追求目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。从图1可知，A[,1]为消费者预算约束线，U为无差异曲线，在E点上消费者会选择OP的私人产品和OG的公共产品，并按PA/OA比率缴纳税费，此时消费者福利达到最大化；但如果出现政府官员替代消费者决策，则会改变消费预先的意愿消费组合，使无差异曲线上移至U[,1]处，消费者承担了P[,1]A/OA的税费率，此时，由于非意愿公共产品的过度供给，使消费者福利受损，资源配置出现非效率。表现在实践中，有些地方政府不愿提供见效慢、期限长、具有战略性的公共产品，而热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等，实际上这些公共设施（包括臃肿的政权机构）农民根本不需要或者需求较少。
    
    图1非意愿消费选择下的公共产品供给
    四、新农村建设语境下的农村公共产品供给机制创新
    农村公共产品的制度外供给造成了农民负担过重，维持现有制度的成本越来越大，而收益越来越小，于是政府的各种税改措施相继出台，以2005年大部分省份的农业税相继减免完毕为标志，制度外筹资的口子完全被堵死。在后农业税时代，农民的负担确实减轻了，但县乡财政却陷入了困境，农民所遭受的合法化利益流失并不能完全消除。只有加快对农村公共产品的补偿性供给，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，才能消除“制度剥削”的根源，维护农民的根本利益。
    （一）构建农村公共产品多元化供给体制
    农村公共产品供给机制创新的首要之义是构建多元化供给体制，即打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多层次供给体制和多元化筹资渠道。所谓多元化，意味着“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位，所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。”[6](P286)其本质是根据公共产品的性质构建多个以法律规范的、相对独立的公共产品供给主体，扩展公共产品消费者的选择集合，维护消费者的主权地位。
    全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。农村地方性公共产品，包括基础教育、卫生防疫、环境保护、计划生育等，对于增强国民素质、促进农村的可持续发展有着重要意义，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式无偿提供。其他地方性公共产品，如道路、电网、饮水、小型水利灌溉等基础设施建设、农业技术指导等，因其区域性特征明显，应以县、乡政府提供，中央、省、市级政府适当补助的形式供给。村集体组织可以通过集资供应村范围内的道路建设、公共固定资产、运输设备、村集体福利等更小的区域性公共产品。
    显然，一味地希冀政府的财政支持也是不现实的，对政府财政的“等、靠、要”必将延缓农村公共产品的供给步伐。科斯、戈尔丁、德姆塞茨等都指出，对那些只在一定程度上具有非排他性和非竞争性，可以通过收费的方式弥补其边际成本和耗费的准公共产品，可以交由市场主体提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”等方式充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。即使是应该由政府提供的公共产品也并非意味着一定由政府部门生产，在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用政策、预算或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品生产，如农村教育、医疗保健、农业技术指导等。
    而小范围受益的灌溉、治虫、湖泊资源利用、乡村道路修建、农产品加工和流通以及种植养殖供产销联合体等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品范畴。对于这类产品，政府提供显然不合理，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过俱乐部方式将外部收益内在化。“在一个结构紧密的社区内，人们个人主义较少并会严格遵从社会规范，因而搭便车问题不会太严重。”[13](P391)在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利的第三部门可以拾漏补缺。
    有效率的公共产品供给应当是政府机制和市场机制的复合调节、公共部门和私人部门的混合生产。也就是说，政府调节机制和市场调节机制在具体某种公共产品供给以及在具体公共产品供给的某一个环节不是简单的非此即彼的替代关系，而是以效率为准绳的职能互补关系。[14]新的市场主体的进入可以打破政府的垄断地位，将对政府提高公共产品供给效率形成反逼态势。
    （二）增加财政转移支付力度，以法制化实现各级政府事权和财权对等
    按照国际惯例，在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。现阶段应把公共产品供给的重点由城市转向农村，继续加大国民收入再分配向农村的倾斜力度，不断地提高两个比重，力争将农业则政支出占GDP比重提高到18%的水平，将农业则政支出占财政总支出的比重提高到17%水平左右。应在《农业法》基础上，制定更加明确和更具约束力的《农业投资法》，对各级政府的农业投资职责、投资方式、管理体制、金融支农政策以及新增财政用于农业的比例等做出明确的法律界定，用法律的手段支持和加强农业。
    由于制度惰性或社会改革“路径依赖”的影响，多元化体制中多个治理主体之间不可避免地会产生冲突，但与在单中心体制下不同，其冲突的解决不应依赖于行政命令，而是依赖于健全的法律以及独立的司法体系。所以，必须在宪法或相关法律中清晰界定各级政府的财权和事权，使中央和地方均有各自的税收立法权、解释权和调整权，做到依法理财，也使其它各级政府向乡镇政府转嫁事权的行为失去合理性，打破各级政府间非合作的博弈困境；同时，要取消对基层政府的公共产品“达标”、“评比”机制，代之以农民满意度为指标的基层政府干部考核制度，约束乃至消除政府官员背离公共利益的驱动力，推动地方政府由经济建设型转向公共服务型。
    （三）改革“自上而下”的供给决策机制，健全公共资源使用监督制度
    中国农民人数众多，但集体谈判能力差，不能充分显示自己的偏好，他们在与其他社会集团的角逐中以及与政府的谈判中，始终处于不利的地位。因此，要在事实上消除压力型行政体制得以存在的基础，借助公共产品最优供给模型，建立一种民主表达机制，以充分体现农民的需求偏好，由辖区内部需求决定公共产品供给。区域性公共产品，都是直接关系到农民的生产、生活，农民急需因而不愿或较少隐瞒其偏好的产品，在已确定必须缴纳税费的前提下，这样做会增加农民对公共产品偏好显露的真实性。
    同时，要加强对公共资源使用的监督检查，提高利用效率：(1)我国涉及农村公共产品提供的部门多达15个，政策间相互制约现象时有发生，致使资金使用分散、交叉和重复等现象严重，相当一部分被用于机构和人员开支，挤占挪用和虚假提供的现象相当普遍。因此，必须强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。(2)积极发挥各级人民代表大会的监督作用，确保公共资源的合理使用；通过法律法规形式界定党、政、人民代表大会及各种政治组织实行监督的具体权责、反映渠道、处理程序和反馈机制，以及对社会监督的法律保护、奖励机制；建立有效的信息收集和披露机制，坚持政务公开、村务公开，促进决策主体执政过程中的信息公开和决策透明。
    （四）明晰集体与私人产权界限，保护民间投资者利益
    当前，民间投资者的私人产权，及其所衍生的人格化权利、利益冲突，不仅同公有产权框架内调整国家与集体产权关系的规则和机制之间出现了裂痕；而且，现代工商业和民主法制的主流话语，也使得诸多私人产权纠纷已经从政治意识形态争论越来越演变成为法律规则、司法程序和证据技术问题。而这背后蕴含的一般命题就是，中国转型期民间私人投资乡村公共产品面临着制度困局。因此，政府必须从制度建设着手，明晰集体与私人产权的界限，保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权和利润支配权，尽可能地消除民间资本进入乡村公共产品领域所面对的风险和可能遭遇的制度性障碍，这既是公共产品持续运转的保障，又是保护私人资本投资积极性的关键。但是，即使我们确立了可预期的私人产权，国家权利、地方性利益共同体和民间私人投资者之间的持续性“角力”还是无法避免。[15](P386)在各种制度、观念和规则间进行合理权衡，得出符合历史逻辑和实践理性的“起承转合”，将是十分艰难的，于是，立法者、政策制定者、执行者把握时代方向的能力、眼力和魄力就显得异常重要。
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