晚清咸同之际税关间的关税纠葛及其调解

内容提要：晚清咸同之际，由于筹饷权的下放，地方财政渐具形态，作为中央财政重要来源的关税收入，也被纳入以地方军务为中心的财政单元之中。由于地方利益的驱动，不同地区的税关在追逐关税资源过程中，产生如税源分割、税款支配方面的种种纠葛。这种带有地方本位意味的各地税关之间的利益对立，凸显出新的历史情境下中央与地方财政关系进一步松动的迹象。
    关键词：晚清 中央与地方 财政关系 关税纠葛
    作者简介：陈勇(1968-)，男，安徽桐城人，安徽大学经济学院讲师，史学博士，主要从事经济史方面的研究，安徽合肥200039
    在清王朝的财政架构里，关税被视同正供钱粮。《清会典》规定，凡正供钱粮，除户部核准存留之外，余者原则上均应上报户部，以备拨解，不准私自动用。尽管地方督抚对所在地税关①有督察之责任，但在清前期，中央统配关税资源的机制尚能运作自如、富有效率，地方政府对关税基本上没有措置之权。迨到晚清咸同之际，由于要镇压太平天国起义，中央财政匮乏，战乱各省被授权可以“就地筹饷”，各养各兵，地方财政渐具形态，作为中央财政重要来源的关税收入，也被纳入以地方军务为中心的财政单元之中。由于地方利益的驱动，不同地区的税关在追逐关税资源过程中，产生如税源分割、税款支配方面的种种纠葛。这种带有地方本位意味的各地税关之间的利益对立，从另一角度体现了税关与地方财政关系的强化，也凸显出新的历史情境下中央与地方财政关系进一步松动的迹象。
    关于晚清中央与地方财政关系的变动，学界已有深入的探讨，多数成果注重从上下权利分配这一角度来展开分析，认为筹饷权的下放使地方督抚拥有了对关税及其它财政资源的实质性处置权，最终促成中央对地方财政控制的失控。这种纵向分析视角无疑是可行的，但往往对各省之间的财政矛盾揭示不够。在中央一统的财政体制下，各省利益服从中央，地方之间的财政矛盾无从彰显，但一旦中央对地方统辖力度减轻后，地方财权之间的界划也就随之显化，从揭示地方间财政矛盾入手来探视晚清中央与地方财政关系的变动，不失为一种较新的分析路径。本文选取咸同之际发生在若干省份之间的三个关税纠纷的案例，试作这方面的尝试。
    一、免单银之争
    在清季沿海贸易惯例中，洋货遵从所谓“货无两税”②的原则，没有复进口税之征。因此洋货从国外进口，只在进口海关纳税，如再运往其他口岸，均给免单(Exemption Certificate)，免其重征，即洋货进口以先到之关纳税为定。而洋船转运中国土货，除在出口海关交纳出口税外，在下个进口海关还必须缴纳一次复进口半税。复进口半税征收后，该货物如再运往其他口岸销售，征收复进口税海关即发给半税免单，别口免征第二次复进口半税③。免单和半税免单的通行，给外商参与洋货或土货的转运提供了便利，但却造成了各通商口岸税关间的苦乐不均。如当时的洋货多以上海为第一进口口岸，进口关税多在江海关先纳，若该项洋货再从上海复进口到浙江或天津口岸，则无须再交关税；洋船在南北沿海各口转运土货，也多选择在上海进行中转，在江海关缴纳复进口半税，领取半税免单。再转运他口时，以免单为凭，不再征收第二次复进口半税。因此无论是洋货进口还是土货进口，江海关之外的复进口海关如浙海关或津海关均难以征到实款，只能收到作为免重征凭据的免单。为此，沿海各关就分割税源问题打了不少口水官司。
    江、浙两关比邻，在税源上往往此消彼长。早在1856年，一些外国船只从厦门载运土货到宁波，却选择先到上海中转，由江海关征税并发给半税免单，该货物运进宁波时可获得免税的资格，宁波道台即对这种办法提出过强烈抗议[1]191-192。无如当时浙海关还没有外国人帮办税务，征收洋人税钞海关书舍人等无从得其要领，只得从权办理。1861年5月，浙海洋关设立，开始有外国人帮司税务，因此，为筹措镇压太平军军费而犯难的浙抚王有龄立即上奏，要求：“嗣后凡外国贸易进口，税钞各归各口，各自征收，所有免单认单，概行停止”，并指出免单“其弊甚多，虽上海目前稍获赢余，而别口几同虚设……况现在内地客货多被洋船揽运，各省军饷，均须就地自筹，若浙海关之税，悉由江海关代收，则浙饷少此大宗，必将决裂。上海与浙省遥为犄角，彼此声势相依，倘浙江不保，则上海亦旦夕可虞。关之不存，税于何有，此不可不深思熟计者也”[2](五)460-461。鉴于大敌当前，关税已为用兵省份军费所赖，关税的厚此薄彼，可能造成对浙省军情的不利，随之而下的上谕原则上同意了王有龄“各归各口”的请求。该上谕称：嗣后外国贸易船只，“倘税已交纳，货未销售，仍赴别口销卖，所收税银，或即行发还，或给予票据，留抵本关下次之税。所有免单认单，即着停止”[2](五)476。上谕中提到替代免单作为留抵下次之税的“票据”，指的是存票(Drawback Certificate)④。免单与存票的区别是，前者系货物在进口海关纳税后，如再运往他口销售，只要商人持有免单，他口海关并不再重征，这样关税留在进口海关。货物在进口海关纳税后，如海关开出的是存票，该货物如再运往他口销售，商人仍要在他口海关纳税，但他所持有的存票，可带回原开票海关，在规定的期限内可抵日后应完货税或直接兑还现银，这样税银就等于交给了销货海关。
    存票的使用，能使各口征到各口之税，应对各复进口海关有益，似可藉此平息各关间的关税纠纷，亦是清中枢机构的目的所在。但存票制度的推行，受到时任代理总税务司赫德的劝阻，他认为存票存在如下弊端：“若由上海运货至宁波者，先在上海完纳税饷后，发给存票，该商将货运往宁波售卖纳税，将存票在上海作为下次进口免征之据，固属无弊。倘该商在上海领取存票后，并不赴宁波，竟于无关口处售卖，则宁波既不能征收税银，而该商执有存票，下次载货进口，又得免征，岂不与税饷有亏？”因此赫德建议：“留银而不发存票，以免不到各口之弊，而省本口发还现银之亏。而且若于大局有利，可以不必分各小口有税未有税之情形”[2](五)505，建议仍继续使用免单。赫德的担心似乎也不无道理，当时清廷对东南沿海一带的控制非常薄弱，难保没有领过存票的外国船只在无关口处下货销买，存票的使用确有造成关税流失的可能。因此，赫德认为只要上海能收到税就可以了，至于其他各关，不必计较有税无税。显然，赫德所关心的是海关税收的整体情况，而将单个海关的利益得失忽略不计。这一建议在获准可“就地筹饷”、各地方政府均大力招徕税源以补充本地军政供给的战时，显得不合时宜。因此，恭亲王奕訢虽认为赫德“其言似尚近理”，免单一事，一时难以废除，但不得不考虑如何解决困扰已久的各地关税苦乐不均的问题。他建议，可在税款上给复进口海关以照顾。假如上海收过税钞，而该货改运至宁波销售，上海所得税银仍应拨回宁波，即使上海已经动支，亦将数目报明，作为宁波税课，以免彼赢此绌[3](六)62。但奕訢的建议并未使问题得到实质性解决，在“就地筹饷”的政策背景之下，各关都强调本地军饷紧急，不可能将已征到手的税款再拨回复进口海关，能按月向对方汇报一下免单数目就算不错了，而各复进口海关所得到的实质上仍是一张空头支票而已。这种分配机制难以让复进口各关所接受，其中津海关的意见最大。
    天津新关于1861年3月开办。开办伊始至次年6月，收进口正税、半税共银176，304两，其中收到现银70，651两，免单105，653两[4]同治朝第一册，176-177，免单银竟远远超过现银，占总税收的一大半。而天津是京畿重地，天津关税是专门用作兵饷防卫京城的，当时直隶总督刘长佑正督办直、鲁、豫边界“剿匪”事宜，也开始动用津海关税支付饷需。为确保京畿安全和剿饷的足额，又鉴于前此免单银返还制度的难行，总理衙门不得不想出变通的办法，规定：复进口到天津的洋货、土货分别处理，免单仅针对于复进口到天津的洋货有效，而所有外国商船转运土货来天津不实行免单制度，照旧交纳复进口税，即使在上海等地完纳过复进口税，也不准作抵在津海关的复进口税[5]49。显然，在总理衙门看来，这是一项照顾津海关的特别政策。但江海、津海两关的关税冲突并未因此而消解，因为北洋三口改运南洋各口的洋货不多，南洋各口改运北洋三口的洋货却纷至沓来，津海关发出的洋货免单远远少于江海关发来的洋货免单，在洋货复进口方面津海关不占便宜；再者，在土货复进口方面，江海关又时时不尊重津海关的这种特权，往往对运往天津的土货照样发放免单。1862年3月英商宝顺洋行从汉口载运一批土货柏油经上海运至天津，江海关就征收了复进口半税并发给免单。津海关认为江海关此举是“预行收纳半税，殊属有违定章，意存垄断”，仍勒令该商重新缴纳复进口半税，宝顺洋行感觉很委屈，“禀请本国以伸屈抑”。而江海关对津海关“直将免单作为废纸”的做法也不以为然，双方互相指责，请求总理衙门予以干预。总理衙门酌定的结果是：所有上海征收土货复进口半税，照免单数目均应拨还津关，以清款目[5]51-54。
    总理衙门偏重津海关的做法遭到署理江苏巡抚李鸿章的抵触，他认为：现在苏省正全力对付太平军，上海为饷源重地，有上海然后有关税，若按各口免单纷纷划还，则江海关所收之税将尽数拨还他省，江苏军饷定致虚悬，一经饷竭兵哗，大局何堪设想。“再四思维，无从拨解，应俟苏省军务稍定，再行议拨”[4]同治朝第一册，193。迨至1863年4月，江海关欠解津海关免单税银共计达33万余两，除去获准暂且缓解的12万两外，还欠21万未解。该年6月，上谕督促李鸿章“自五月起，由上海税厘项下每月拨还欠解津海关免税单银二万两，按月解赴直隶军营，毋稍延缓”[4]同治朝第一册，550-552。但实际上，这笔免单税银伙同江海关税被纳入地方军用，“随收随放，并无丝毫存留”，江海关只将免单税银数目另行造册上报，免单税银仍“恳求恩准免拨，以济紧要军饷”[4]同治朝第二册，323-326。
    免单银返还制度的难行，导致关税集中于上海一口，激起了有关各省当局的不满。1862年11月北洋三口通商大臣崇厚奏称：免单一项，若不变通办理，津海关“京饷、扣款两无所出”[5]76，要求：“拟将免单一项，南洋各口与北洋分办”，除南洋各口彼此互相改运的洋货，以及北洋三口彼此互相改运的洋货，仍照旧发给免单外，“其南洋各口改运北洋三口之洋货，与北洋三口改运南洋各口之洋货，该货出口时发给存票，以抵后税，概不发给免单”[6]下册，389。显然，这会使免单制度的实行情况更为复杂。在这种情况下，“为使各口中国当局能收受属于他们本区贸易的税款起见”[1]214，总理衙门决定：南北各口各收各税，无论洋货还是内地土货，事同一律，概用存票不用免单，“所给复进口半税执照亦应一并停止，均由原口改给存票”[5]77，1863年2月代理总税务司随即向所属海关下达了相关指令。但法国公使以法国贸易较少，存票于法国商情诸多窒碍，仍请用免单；总税务司李泰国亦建议洋商改运完过正税的洋货，或领免单，或领存票，应听商人自便[5]76。总理衙门迫于压力，只得要求各关酌情办理。之后，随着存票期限的延长和兑现制度的完善，洋商请领存票居多，免单渐少，由此引发的沿海各关免单银之争才慢慢消歇。
    二汉、九关税代征纠纷
    1858年中英《天津条约》议定开放长江，选定汉口、九江、镇江为三个通商口岸，但汉口、九江两口开埠通商初期，并没有立即设立洋关。当时清军正与太平军鏖战正酣，长江一带尚未安靖，鉴于“长江贼匪，出没无常，商贩走私，难于查拿，固宜于总处支纳，以免偷漏”[8]第八册，2931，1861年3月的《长江各口通商暂行章程》规定长江三口出口、进口货物关税均在上海一口总纳，这使沿江地方政府并不能从本地口岸开放中征收到任何进、出口关税。而且《暂行章程》没有论及子口税问题，给洋商提供了偷漏内地税收的机会，“自入内地卖洋货、买土货既未议征子税，而洋人复不令地方官抽厘”[5]4，这对内地省份的财政收入造成损失，当即遭到湖广总督官文和江西巡抚毓科的强烈反对，他们以外商逃避内地子口税为口实，要求“将汉口、九江应征之税，改归汉口、九江征收”。在地方政府的抵制下，1862年1月总理衙门同意汉口、九江两处可自行设关，查验进出各货，但仍只可征收内地子口税及盘验货物，“长江应收进、出口正税及土货复进口税，现今均在上海完纳”；不过在税款的分配上，总理衙门也相应作了一项制度安排：“江苏巡抚将上海代收长江各税，每届三月一结之期，分别解往湖北、江西二省，以济军饷”[5]5。这就是江海关代征汉口、九江关税的由来。
    总理衙门在税款返还问题上既有这样的安排，江海关本无推卸的理由，理当按期查明代征关税数目，分别拨交鄂、赣两省。但当时上海军情非常危急，太仓、嘉定、青浦相继为太平军所陷，仅剩上海一隅之地。为守住上海这一危城，抚臣薛焕调集兵勇，分投堵剿，所需粮草、置备军火以及支付兵饷为数甚巨，在中央拨款无望、饷需别无可筹的情况下，薛焕奏请将江海关所征洋税、内地子口税、土货复进口半税、洋药税银，包括代征汉、九两关款项，尽数抵拨本省军饷。因此，1861年5月湖广总督官文委派湖北候补道张曜孙来上海催提代征款项时，沪上军政各员非常紧张，担心“官中堂催提税饷，若被夺去，则沪上各营军饷立形枯竭”[3](六)531，他们采取虚与委蛇、百计拖延的办法来应对鄂省的提款，鄂、苏两省就返还税项问题发生了争执。首先，在返还的款项上，鄂方要求返还的税项有长江进、出口正税及江外土货进长江半税，而苏省则坚持：所谓江海关代征并应该返还给汉、九两关的货税，只包括两项，一系从长江运出土货到上海，由江海关代征出口税，一系由上海运入长江的土货，由江海关预征复进口半税。至于外商洋货由上海运入长江，历来遵照条约，以洋人在先到海关纳税为定，海关发给免单，其他海关并不再征，江海关委无代征长江各关洋货进口正税之说[4]同治朝第一册，196。关于洋货长江进口正税问题，1861年《通商各口通共章程》第一款规定：洋商由上海运洋货进长江，在上海完纳一次进口正税，持有免单，所到长江各口便不再交纳第二次进口正税[7]第一册，178。应该说这一点，江海关驳斥鄂方的理由是有根据的。其次，在返还的关税数目上，江海关又提出难题：各商船来往长江，一船之内往往同时载有汉口、九江两处之货，难以分清归属哪个关口，江海关不好强为分别[10]第一册，55。对于江海关提出的问题，总理衙门会同户部协商裁定，江海关代征汉、九关税，每年以一半解交湖北，以一半解交江西[4]同治朝第一册，498。但江海关随即又辩解：此项代征之税，本应随时解还，惟上海“贼氛环逼，堵剿吃紧”，将该款尽数提充本省饷需[10]第一册，55。这样，对于鄂、赣两省来说，返还之款即成画饼。
    江海关代征汉、九两关关税的时间不长。1862年11月由赫德起草的《长江收税章程》出台，规定无免单之进口洋货、未完半税之复进口土货到长江三关，均由三关自行征税；来往于扬子江的外国船只所载土货均在装货口岸完纳正税和复进口半税，如该货物在规定时限内确要运往国外，装货口岸须将该商所纳复进口半税发给存票，以抵日后应完之税[7]第一册，196。这一章程于1863年1月1日起开始生效。《长江收税章程》改动最大的地方是土货运出长江，不仅不再由江海关代征出口正税，连途经上海的复进口半税也在装货口岸交纳(这点与南北沿海口岸征收复进口半税的方法也有所不同)。这样自该日起，江海关代征汉、九关税就成为历史。不过1863年1月1日之前江海关代征汉、九两关的税款返还问题并没有随新章程的生效而得到圆满解决，事隔有年，利益各方仍围绕昔年代征关税的归属问题而争讼不休。自1861年春起，至次年10月止，江海关代征汉、九两关出口土货正税、土货复进长江半税两项，合计约税银141余万两，扣除存票抵税、倾熔折耗、四成赔款等项，累计约有80余万两的余款，尽管鄂、赣两省均派出专人赴上海守候催提，但除开湖北省应解京仓米价银七万两由江海关奉拨代解，以及支付汉、九两关税务司薪俸银和提款委员的费用2万两，湖北省委员仅提回银28，442两，江西委员则分文未提回，两省合计，尚有70多万两余款在上海催提不得[4]同治朝第一册，665-669。
    汉口、九江自行开关征税后，对江海关税产生一定的分流，“长江来货悉在该关就近完纳，沪关收数较前大减”，据李鸿章的陈述，1862年以前，沪关月收至二三十余万两，自汉、九添关后，每月仅十余万两，1863年4月后，各口免单多改为存票，收数较前更减[10]第一册，140，而苏省军费开支依然如旧。因此1863年5月，李鸿章要求“请将现征正半各税及洋药税一并留抵上海军需”。这样，此前由江海关代征的汉、九两关税款，更是难有返还的可能了。既然现款全部返还已不可能，湖北、江西两省就要求税款划抵。所谓划抵，即将中央指拨本省的款项转移到江苏省头上。1863年4月，户部提拨江西地丁银30万两，委解进京，赣抚沈葆桢即建议户部直接从江苏省头上将江海关欠解赣省税银的一半，解京抵作江西省应解奉提地丁[3](六)90。沈葆桢的奏请获得户部的允准，结果是江海关从代征九江关税项下抵解了这笔京饷的8万两；同年7月，户部又指令湖北省协济浙江军饷10万两，湖北省表示本省军事消耗很大，军食已虞缺乏，无款可筹，难有能力另拨协浙巨款。鉴于江西省的先例，鄂省大员自然想到由江海关代征而屡催不应的那笔巨额关税，鄂抚严树森要求在江海关代征江汉关关税项下就近划拨10万两，作为鄂省协饷解赴浙省。上谕认为严树森所奏，亦系实情，着李鸿章饬令江海关于代征湖北洋税项下迅拨10万两就近解赴浙省军营交纳，其余欠款也应如数解还鄂省，并特别警示李鸿章要顾全大局，“不致意存推诿”[3](六)546。但苏省仍然采取赖账的方式：
    湖北、江西两省以应归之税，划应解之款，苏省本无诿卸。但此项税银，在当时有不能不拨动之苦况，现在又有不能即行弥补之情形。溯自苏常松太相继沦陷……有沪关始有代征，名为代征之款，实则沪地所出，正值军情紧急，岂敢畛域自分……请将划拨前两项银两，另行改拨，以济要需”[4]同治朝第一册，667-670。
    至1863年底，浙江方面既未分文收到鄂省任何协款，也无江海关拨来税款的消息，要求维持中央原定的协款计划，仍由湖北省解拨。催提不给，划抵又不成，苏省置若罔闻的态度使鄂省大宪官文非常恼火，指责江苏省藉词延宕，任催罔应，措辞非常激烈，称：浙省军需紧要之时，自应先其所急，“岂容专顾上海一隅，置浙、楚于不问，于浙于鄂，均无分厘解到，实为奴才等料所不及”，情急之下，不得不诉诸朝廷，“仰恳天恩，俯念浙、楚军务吃紧，需饷孔殷，严催江苏抚臣李鸿章督饬江海关道，遵照前奉谕旨，将代征欠款即刻提拨起解”[4]同治朝第一册，741-743。相关各方函牍交驰，往来辩驳，尽管有中枢机构的介入，也无法调解苏、鄂两省的关税纠纷，这种情况为咸同之前所罕见。
    三、丝税代征纠纷
    鸦片战争前夕，中国土货的出口以茶叶、丝货等产品为大宗，而丝货出口又以湖丝为最。湖丝产自浙江湖州一带，如要出口，商人必须走陆路经梅岭古道，运赴广州，沿途要在北新、赣关、太平关三处关口完纳常关税。这三关的税率，以湖丝百斤为例，北新关应征正银0.85两；赣州关应征正银0.92两；太平关应征正银1.43两；再各加一成折耗银，合计每百斤共应征银约3.53两[10]第一册，292。五口通商以后，贴近丝茶生产地的上海、宁波、福州、厦门均可对外商开放，各地商民开始舍远图近，不再专注广州一口。传统货运路线的改变，严重影响到沿途各关的税收。清代对内地常关税收的管理，实行额征制，即规定每个税关每年必须完成某一固定额度的税收任务，否则就会影响到该关的年底奏销与考成。为确保商贸路线的改动不致影响沿途常关税额，清政府规定：嗣后凡内地客商贩运湖丝前赴福州、厦门、宁波、上海四口与西洋各国交易者，均查明赴粤路程，少过一关，即在卸货关口补纳一关税数，再准贸易[9]第五册，2676-2680。由于当时上海已成为华洋商品总汇之区，且湖丝的产地又距离上海较近，原经内地运往广州的湖丝基本上都改由上海出口，故五口中以上海须补纳三关丝税为最多。
    三关丝税既在上海补纳，江海关就承担了代收这笔税款并按时返还三关的义务。返还的情况是这样的：北新、赣州二关离上海较近，按月如数拨解现银；太平关虽不必解现，但须每月通报收税数目，好由该关汇入额征奏销。这一办法运作了大约二十个年头，已成定制。但到咸同之际，由于战乱各地均可“就地筹饷”，以应付地方军费开支，定制即被破坏。1858年《通商章程善后条约》允准洋商自赴内地贸易，交纳一次子口半税，即可免除“逢关纳税、遇卡抽厘”。那么，洋商自往内地购买湖丝，要完纳子口税每百斤5两，而内地商人运湖丝到上海应交三关税饷正耗两项总共才3.5两，这样子口半税就重于三个常关税，造成中外商人税负上的不平等。地方政府害怕洋人以此为口实滋事寻衅，江海关道吴煦建议，干脆取消三关税银的规定，不论中外商人，凡运丝到上海均交纳子口半税，俾归划一，可杜绝商人隐混避就的弊端。既然三关丝税被纳入子口税统一征收，其税款也就“无庸分别拨还三关”。这一办法得到苏抚薛焕的首肯，并于1861年5月开始实施。其后户部虽认可这一做法，但仍强调：三关丝税既归入江海关征收，“此有所盈必彼有所绌，仍俟一年期满，将共完内地半税若干报部，照从前应征之数，酌量比较拨补，以昭平允”[8]第八册，2885-2886，即户部虽然同意丝税并入子口税，但税款的划还仍按以前惯例执行。
    当时上海军需紧张，苏抚薛焕在未经奏准的情况下，擅自将江海关税银全数拨解无存，三关丝税自然也在动用之列。三关丝税原已纳入三关额征之中，时下又成为所在地方政府的饷源之一⑤，现在江海关竟然不再拨还这一税款，势必影响到三关的正常奏销和所在地政府的军政用度，因此遭到三关所在地方政府的极力反对。围绕丝税拨还与否的问题，地方政府之间发生严重意见分歧，纷纷寻求中央政府向对方施加压力。总理衙门认为：丝税银两，并非江海关本有之款，更应查照旧章，拨还三关，不准丝毫动拨。江海关现既擅动，如延不提还，即着落该关道照数赔缴，以重税课。但江海关既动拨无存，提还已不可能，经事人苏抚薛焕和关道吴煦又先后离职，这个亏空就留给了后任。1863年，李鸿章继任苏抚后，仍以“饷匮兵哗，有关大局”为由，再次请示将所征“正半各税及洋药税、三关丝税一并留抵上海军需，俾救阽危而免决裂”，俟苏省肃清，再行筹补[10]第一册，140。中枢机构并不为所动，要求“遵照旧章，查明征收细数，分解各关，以便归入各关考核案内题销”。不过，在军需紧急之际，中央的指令也可以在所不顾，自1861年5月至次年3月，江海关仅补报太平关税银3.05万余两，1862年3月以后，甚至连征收丝税的数目也不按月移知，以致太平关无凭入册办理奏销，粤抚郭嵩焘只得要求展限题报[4]同治朝第二册，772-774。丝税返还问题，中枢机构已无力迫使上海照办。相关省份只能自行解决，纷纷派出专员守候在上海，等待提款。1863年总理衙门奏购轮船，酌定九江关拨银3万两，江西巡抚沈葆桢立刻表示九江关无款可拨，要求在上海代征赣关丝税项下拨还。总理衙门考虑到：上海已自顾不暇，难以用现银支付，势必以改拨为请，怕稽延误事，裁定：该笔急需之款，仍由九江关在洋税项下尽先提拨，至于上海代征赣关丝税，“查照旧章，拨解江西，仍由江西巡抚派员赴沪守候解回，以济军需，如此各清各款”[4]同治朝第一册，578-584。
    面对中央的压力和各省的催提，江苏省先以军务平定再行筹补为托词，百计延宕。但该款越积越多，以致无法弥补清理，最后只能一赖了之，奏请免于补拨。李鸿章是这样辩解的：
    上海洋税向以丝茶为大宗，近来湖丝每由宁波出口，并不都来上海，茶叶自汉、九开关，凡楚、西二省运出之茶均由汉、九两关征收，沪关虽有出口之茶，竟无可征之税，是以同治元年以前，沪关月收至二三十余万两，自汉、九添关后，每月至多不过十余万，除扣英、法四成外，仅存数万。今昔情形不同，税额大减，而本省军需及指拨京协各饷纷至沓来，应接不暇，更何能分余力以补三关？而北新、赣州等关且以额税为词，或委员催提，或拨抵别项，海关无可筹付，徒费文移。臣愚以为与其日久宕悬，转滋轇轕，曷若因时变通，务求实在，合无仰恳天恩，俯准将江海关现征内地半税项下应拨三关丝税，自咸丰十年4月以后一律免其补解，归入苏省军需案内报销，并请嗣后悉照太平关旧案由江海关将代征三关银数，按年划清，另造分册移知各该关核入额征数内题报，所入银两仍汇入江海关洋税，动放军需，俟军务告竣，防军全撤，尽数报解，以昭平允而免延误”[10]第一册，292。
    在这里，李鸿章极力渲染江海关税入不敷出的窘境，并提出免于补解的变通办法，冀可冷却有关省份对江海关返还丝税所抱有的热望，也一并打消中央政府对江海关税的觊觎之念。从现有文献来看，江海关的目的最后还是达到了，1865年4月户部议准，1860年4月至1865年4月江海关代征赣关丝税免其补解，归入江苏省军需案内报销。但既往不咎的同时，户部仍然强调1865年4月以后代征丝税仍照从前办法办理[11]第一册，122。事实上，因江海关需用经费浩繁，1865年四月以后代征丝税仍被苏省随时动用，丝税纠纷仍将持续⑥。1869年江西巡抚刘坤一奏请江苏巡抚转饬江海关，将代征赣关丝税银两解部，以抵赣关奉拨京饷，后又要求抵代赣关应解内务府参价银，但均未迫使江海关照办[11]第一册，205。迨至光绪年间，为筹办海防，奉派赣省应解南北洋八成厘金，江西省总算获得将这笔应解海防经费从江海关代征赣关丝税项下按年划抵的机会[10]第五册，2857。
    四、结语
    以上所讨论的三个案例，虽然表现为各地税关之间的关税之争，但实际上反映出来的则是中央对地方财政统辖力的弱化。案例为我们提供了一幅与王朝财政制度截然相反的图景：在军需紧急的借口下，关税为地方截留，各省为分割关税资源，争得不可开交，中央政府在其间只勉强充当一个蹩脚的调解者。制度的模本与基层实施之间出现如此大的反差，说明晚清咸同之际，地方政府在措置关税资源方面获得了一定的主动性，关税被置入以地方军务为中心的财政单元中，其中央化色彩开始淡化。
    围绕关税控制权所展现的地方之间、中央与地方之间财政关系的变化，为我们重新检视晚清中央配置地方财政资源的制度性缺陷提供了一个很好的视角。从事权与财权匹配关系的角度看，现代财政理念强调，事权和财权相匹配或统一是处理政府间财政关系的不二法门。财政支出总是以相应的财政收入为前提，而财政收入又是由财权决定的。因此，事权必然与财权相对应，某一级政府承担的事权大小与其拥有的财权大小应相互匹配。清代前期，实行中央集权财政体制，地方无独立财政，事无巨细，均仰给于中央财政的统筹，地方政府执行即可。晚清咸同之际，内外政局大变。太平军兴，江南富庶之地沦为战区，京师供给顿失所赖；太平军在长江流域活动频繁，又切断了南省京饷北运的命脉，中央府库一时告罄，无款下拨用兵各省，只得允准各省可“就地筹饷”以各养各兵，这样，地方政府获得了一定的处理地方军政的事权。同时，为达到“抚夷于外省”的目的，清中央政府也尽量让地方政府在对外交涉中发挥作用，将一些涉外事件划入地方性事务，如筹还洋、赔各款，中央政府习惯将总的款项硬性摊派到各省头上，让各省量力筹还。另外，中央将筹划海防、制造西式船舰、兴办新式企业等一揽子事情，也交给了地方。但地方政府在获取一定的事权以后，在财权的划分上却未能与中央政府有一个明显的界限。在没有一个明晰的分级财政体制框架之下，地方政府如履行它的事权，只能在模糊的权责范围内自为经理，百计罗掘财源，不时即会触及中央政府所能容忍的底线，由此导致上下政府之间的财政矛盾，讨价还价、互相扯皮推诿之风由此盛行，同时地方政府之间财政利益的争夺也不可避免。从财政资源的调配方式来看，现代分级财政体制基于各级政府间存在着的财力差异，强调发挥规范化的财政转移支付制度这一重要财政工具的作用，力求各级政府间、各地区之间的财力均衡。在“出入有常，支放有节”的财政原则指导下，清政府通过额征制和京饷酌拨制度实现中央对地方财政资源的调配使用，通过协饷制度实现地方政府间财政资源的均衡配置。这种财政分配机制，在中央集权财政体制健全运作的情况下，尚不致发生大的问题。但在晚清咸同之际，财政重心下移，地方财政逐渐形成，京、协饷制度受到破坏，地方之间财力不均衡问题即开始凸显。诚如本文案例所示，随着对外贸易的发展和埠际经济交往的加强，内地常关与沿海海关、进口海关与复进口海关、中心商埠海关与非中心商埠海关在吸纳税源的能力上产生了分化，从而造成各税关间税款的丰瘠盈绌和利益分配的苦乐不均，一些全国性中心商埠如上海，在税源分割方面较其他地区越来越占有优势地位。关税的集中化，成为税关间利益对立的根源，也成为地方之间、中央与地方之间利益博弈的焦点。而晚清政府面对新情况，仍然拘守经制常法，不思变更，并没有在地方之间财力均衡配置上作出相应的周密筹划和建设性制度安排。在这种区域经济不均衡发展，地区差异急遽拉大，地方事权、财权与财力不相匹配的新格局下，中央政府企图通过传统方式维持各省间财政资源均衡配置的努力，已经难奏成效。
    当然，晚清时期中央与地方财权的消长，因时因地而呈现动态复杂的面相。本文所揭示的案例无一例外发生在战乱年间，中央统配一切的财政秩序让位于地方军政的自筹自给。军事敉平以后，清中枢机构力图对财政进行整顿。在关税方面，也加大了汲取力度，如洋税分成、专款指拨、外债抵押、赔款分摊等等，势将税关财源吮吸尽净。不过，肇始于咸同之际财政权力的下移已形成一个既定的趋势。为应对中央竭泽而渔式的汲取政策，税关与其所依托的地方政府，从地方本位出发，往往采取抵拨、免拨、缓拨、截留等形式，化解中央的指拨压力，围绕关税资源的分割，地方之间、中央与地方之间的财政纠葛遂进一步演化。
    注释：
    ①晚清税关系统(不包括厘局)大致可分成三种类型，即非通商口岸常关、通商口岸常关和通商口岸海(洋)关。
    ②这里的“货无两税”仅针对洋货进口而言，指的是洋货进入通商口岸(假如不进入内地)只纳一次进口税，如再转运其他通商口岸，无须再纳复进口税或复进口半税。这一特权的获得，应追溯到1844年《中美望厦条约》第二十款。正是由于洋货、土货的关税区别待遇，导致大量内地商人到香港创办联号商行，促成香港中转贸易的繁盛，可参张晓辉：《清末香港与内地的华资联号企业》(《暨南学报》2008年第4期)。
    ③外商在中国沿岸载运中国土货贸易实行免单制度，由阿利国于1853年创行于上海，1859年总税务司李泰国推广了这一做法(《吴煦档案选编》(六)，江苏人民出版社，1983，308-309页)。
    ④存票是一项退税证明，本来只适用于向国外复出口的已税洋货，后来推展到沿岸洋、土货的转运贸易。
    ⑤这一点，可从刘坤一的奏折看出：“江海关代征赣关丝税，从前本系委员领解回赣，归并本关税银报拨。咸丰六年至九年改解藩库充饷”(《刘坤一遗集》(第一册)，中华书局，1959年，122页)。
    ⑥1864年12月，北新关获准暂停征税，其后丝税纠纷主要在苏、赣两省间进行。
    参考文献：
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