现代中国户口迁移制度变迁的经济因素

内容提要：现代中国户口迁移制度的变迁，与经济发展有着密切关系。新中国初期，计划经济的启动造成户口迁移自由政策的取消。随后的二十多年，中国经济发展缓慢，工农业产值低，城镇化建设滞后，国家一直实行严格限制农村向城市迁移、小城市向大城市迁移的户口政策。改革开放之后，经济逐渐繁荣，各类“农转非”政策不断出台，从农村向城市的户口迁移从此打开缺口。1984年开启了农民自理粮户口迁入集镇的户口新政。此后，随着市场经济的兴起，各地不断推出户口迁移新政，大批农村人口得以迁入城市。
    关键词：户口迁移 制度变迁 经济因素
    作者简介：赵文远，历史学博士，郑州航空工业管理学院马列部副教授，河南郑州450015
    近年来，户口问题成为研究热点。户口的核心实际是户口迁移。经济模式是户口迁移的基础，1949年以后，户口迁移制度变迁与经济因素有着密切联系。但这一点常常被学术界忽视，大多研究只注意到了户口制度的弊端和不断固化的历史。鉴于此，本文通过梳理户口迁移制度从限制农村人口迁入城市到有条件地开放的历史，重点分析各历史时期户籍迁移制度变化背后的经济因素。
    一计划经济的启动与户口迁移自由的取消
    1949年的《共同纲领》和1954年的《宪法》中，都明文规定：公民享有居住和迁徙自由的权利。所以，新中国成立初期的几年里实行户口迁移自由的政策。但是，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)却取消了此项政策。《户口登记条例》第十条明文规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”①这是新中国第一次以正式法规的形式，限制农村户口居民向城市迁移。
    依据《户口登记条例》，公安部发出了《关于户口登记条例中几项条款具体执行意见的通知》②，公安部三局发布了《关于执行户口登记条例的初步意见》③。这两个文件又把限制户籍迁移的规定进一步具体化，其中规定的准许农村迁往城市的四类人员，一是被城市劳动部门招收录用人员；二是被城市大、中、小学校录取的农村学生；三是父母因年老找子女供养、子女找父母抚养、妻子找丈夫同居等，要求由农村前往城市的；四是在农村工作的干部职工的家属迁往城市的。单看这些准迁人员资格并不十分严格，似乎只要有需求就能满足。但实际上却难以实现。比如，被劳动部门招收录用人员，根本不可能来自农村。因为自从1957年年底，国家就禁止从农村招收工人，这条路已经被封死了。因此，这项规定根本就不是为农村人口设置的。再如，被城市录取的农村学生，即使户口迁移到了城市，如果不能考取大、中专学校，还必须把户口迁回农村。上述第三、四类人员也要获得准迁证明才能迁移，获取准迁证明的条件往往相当严格。
    《户口登记条例》与公安部的两个文件一起，共同构成了新中国户口迁移制度的法规性文件，标志着现代中国户口制度的正式建立，其基本精神是限制农村人口向城市迁移。这样做经济上的因素是不可忽视的。
    新中国成立初期，国家采取了优先发展重工业的经济发展战略。由于社会生产力基础十分薄弱，为了保证这一发展战略的成功实施，国家只能“借助国家政权的力量，建立起高度集中的国家计划经济体系，动员并利用全社会各种资源，依靠农业提供原始积累，提供工业生产所需的粮食和工业原料，推行优先发展工业特别是重工业的经济发展战略”④。
    依靠农业提供原始积累，采取了两种办法。一是粮食统购统销。1953年11月19日，政务院通过了《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，决定：“生产粮食的农民应该按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家，农民在缴纳公粮和计划收购以外的余粮，可以自由存储和自由使用。”“在城市对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买或暂凭户口簿购买。”⑤这个文件颁布之后，统购统销开始正式施行。
    二是开展农业集体化运动、禁止农民自由流动。农业集体化运动在广大农村普遍开展起来后，加之城乡差别逐渐显现和自然灾害的出现，农村一些人员开始向城市流动。1957年前后，农民入城风气达到高潮。当时正值农业集体化运动的关键时期，阻止农民流入城市成为全国上下非常重要的工作。1957年年底，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》⑥，严厉要求各地采取有效措施来制止农村人口盲目外流。不久，国家就出台了《户口登记条例》，严格限制农村户口人员迁往城市。
    综上所述，为了确保优先发展重工业和计划经济战略的顺利实施，国家制定了控制城市人口增长、限制农村人口向城市迁移的户籍法规，迁移自由的状况从此结束。在新中国户籍迁移政策转向中，经济因素起到了至关重要的作用。
    二经济“大跃进”与户口迁移管理的混乱反复
    1958年起，禁止从农村招工的政策又突然发生了变化。“大跃进”运动开始后，国家决定放宽对招收新工人的审批权，但规定应力求从城市招收。令国家设想不到的是，各地乃将此项权力层层下放，不少招工单位为完成跃进任务，不顾国家的规定从农村大肆招工。通过招工途径，大批农村人口得以迁入城市。据有关研究统计，由于大量从农村招工，仅1958年一年全国职工人数就增加了2093万人。此外，还有大批农民虽未被正式招工，但也弃农从工，致使第二产业劳动者人数从1957年的2115万人猛增到1958年的7034万人，一年时间增加了4919万人⑦。
    “大跃进”时期，户口管理一度混乱，农村的户口管理登记机关全部归属刚刚建立的人民公社，有些城市设立了专职或者兼职的群众户口员，而把户籍民警下放到人民公社参加劳动，实际上取消了户口登记机关。因此，这一时期，被招进城市工厂的农村人口，在户口迁移问题上并没有严格执行《户口登记条例》中的规定。
    1959年年初，粮食危机开始在一些地方出现，此后，在全国各地普遍扩展。面对严重的危机，中共中央一面要求各地“多储备，少食用，以人定量，粮食归户，食堂吃饭，节余归己”⑧；一面要求各地招工计划必须报中央批准，严格禁止从农村招收工人⑨。但这些措施并没有起到缓解严重的经济危机的作用。在此情况下，中央决定精简下放职工和压缩城镇人口。根据当时的文献资料，被精简的对象主要是1958年1月以来来自农村的新职工。经过三年艰苦的精简工作，全国城镇人口，从1961年1月到1963年6月，总共减少了2600万人。吃商品粮的人数共约减少了2800万人⑩。这次精简城市人口，主要是为了应付突然出现的经济困难和粮食危机，但却使大规模城市户口人员向农村迁移。
    此后，国家再次要求各地严格执行《户口登记条例》，农村人口向城市迁移的路再次被堵死。1962年11月，公安部三局发出《关于加强户口管理工作的意见》，重申《户口登记条例》关于城乡户口登记的基本制度。关于户口迁移方面，该《意见》特别提出：“在户口迁移上，必须严格执行中央和国务院有关户口迁移问题的规定，对农村迁往城市的，必须严加控制；城市迁往农村的，应一律准许落户，不要限制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的要适当控制。”(11)该《意见》的发布，进一步强化了限制城乡间户口迁移的制度。1964年8月14日，国务院批转了公安部《关于户口迁移政策规定》(12)，再次要求对从农村迁往城市的人口要严加控制。
    精简城镇人口之后，城镇数目减少，其中“市的数目，由一九六一年底的二百零八个，减少到一九六三年六月底的一百七十九个。县属镇的数目，由一九六一年的四千四百二十九个，减少到一九六二年底的四千二百一十九个”。但国家认为“市镇建制仍然过多”，要求撤销居住人口不足十万的市(13)。在这种政策导向下，人口迁移的趋势只能是向农村迁移，1963年国家计划“今后15年内动员城市青年学生下乡参加农业生产”(14)。
    综上所述，由于经济“大跃进”的需要，大批从农村招工导致城市人口迅速增长。粮食高产的泡沫吹破之后，严重的经济衰退，导致国家被迫精简城市人口，大量城镇居民被强制向农村迁移。在这个混乱、反复的户口迁移过程中，经济因素再次成为“大跃进”前后户籍迁移的关键。
    三、“文革”时期经济发展缓慢与户口迁移制度的固化
    “文革”前期，户籍迁移的主要流向是城市户口向农村的迁移，主要表现是两个人群的户籍迁移：其一是上山下乡知识青年。“文革”开始后大学停止招生了，城市也无就业岗位，因此，1968年12月，全国城市初高中毕业生(1966年、1967年、1968年三届，俗称“老三届”)，在“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”的号召下开赴农村。此时期，下乡的知识青年几乎全部是户口迁移人口。其二是城市“反动分子”。“文革”爆发后，大批被打倒的干部和以前曾被确定为“反动分子”的人被发送到农村。据当时不完全统计，1966年10月14日以前，被指为“牛鬼蛇神”而从城市被撵到农村的人数，全国共达397 400多名(15)。这些“反动分子”到农村时，其户口和档案一起转往农村。
    此阶段，大批城市人口迁到农村的主要经济因素是：“文革”爆发后，全国陷入混乱状态，到处停产闹革命，各行业都受到了重大冲击，城市企业一度停产停业，原定的1967年国民经济计划无法执行，1968年连年度计划都未制定，由此造成经济生产开始迅速衰退。1967年、1968年工业总产值连续下降，许多企业停工、停产。全国粮食生产1968年比上年减产4%(16)。在此情况下，虽然社会混乱，但是国家仍然严格控制城市人口增长。
    “文革”中后期，城市知识青年下乡仍然是人口迁移的主体。不过，也有少数农村人口通过一些特殊途径迁移到了城市。一是利用招收“工农兵学员”的途径。1972年下半年，开始恢复中断了几年的高校招生。招收的“工农兵学员”大多是农村生产大队和公社干部子女，他们成为70年代实现“农转非”的为数不多的农村人口。二是通过招工的途径。1970年年初各地盲目扩大基本建设规模，重工业生产急剧膨胀，出现了不顾国家劳动计划擅自增人和大量招工的严重情况。到1971年年底，全国职工总数突破了5000万人大关(17)。在新招职工中，包括部分下乡知识青年和少数农村青年。三是通过“子女顶替”途径。1973-1974年国家先后同意矿山井下、森林采伐、野外勘探和盐业等四个行业恢复子女顶替和内招办法。有一些下乡知识青年和少数农村青年通过这个途径离开了农村。
    此一阶段，少部分农村户口迁移到了城市的主要经济因素是：1969年之后政治斗争趋于平缓，社会逐渐稳定，国民经济有所恢复和发展，工农业总产值比“文革”前期有较大增长。据统计，1970年工农业总产值比1969年增长525亿元。尤其是1973年之后，经济形势明显好转，工农业生产稳步增长(18)，所以才有了上述少部分农村人口向城市迁移的机会。
    就整个“文革”时期来看，户口迁移的基本趋势还是向农村迁移(主要是上山下乡知识青年和下放干部)，农村人口被人民公社和户籍制度死死地控制着，农村到城市的户籍迁移制度逐渐固化。其经济原因主要表现在三个方面。
    第一，在重工业优先发展的战略方针指导下，农业一再被忽视。不仅如此，为了保障工业化建设，国家还“通过农产品国家定价的形式，从农民手中低价收购，又对城市市民和企业低价销售，用以维持大工业低工资和低原料成本，提供不断产生超额工业利润的条件”(19)。国家采取了牺牲农业来发展工业的战略。多年来国家在农业上的投资相对比较低，导致农业的机械化进程缓慢，农业生产一直靠人力耕作维持。在这种情况下，为了保证农业继续为工业化提供各种农产品和建设资金，只有靠大量的劳动力的投入。因此，多年来国家不断地向农村转移城市人口，以加强农业第一线，同时，继续强化限制农村人口向城市迁移的户口政策，以稳定农村生产队伍。
    第二，城市化发展停滞。据统计，1949年我国仅有136座城市，至“文革”结束时近30年时间才增加至191个，平均每年增加不足2个(20)。城市化停滞还有一个突出的表现，就是小城镇的衰落。有关研究显示：“在整个60年代和70年代，我国许许多多小城镇不但没有什么发展，而且一些历史上著名的集镇都衰落了。”(21)城市建设发展落后的状态，根本不能满足城市人口增长的需要，城市人口都没有栖居的空间，更谈不上吸纳农村人口了。
    第三，在变消费城市为生产城市思想的指导下，把城市产业的发展极大地压缩到纯生产领域，片面注重城市的生产功能，而忽略甚至限制城市其他经济功能的正常发挥。这样一来，第二、三产业不发达，造成市场的萧条和市民生活不便，降低了城市的就业容纳能力。
    综上所述，“文革”时期在优先发展重工业经济模式的束缚下，经济发展缓慢，城市和工矿企业建设速度慢，农村生产力水平低下，粮食产量低。这些经济因素严重制约着户口迁移管理，仍然按照习惯的控制城市人口增长的套路来运行。
    四改革开放与户口迁移制度的松动和改革
    “文革”刚刚结束后的几年，国家户口迁移政策依然没有明显变化。不过，为了稳定社会秩序，国家先后出台了一些“农转非”政策。比如，1977年11月公安部发布的《关于处理户口迁移的规定》，允许少数符合条件规定的农村人口的“农转非”，如城市职工在农村无依靠、生活不能自理的年迈父母及其寄养在农村15周岁以下的子女、病残或家庭有困难的下乡知识青年等(22)。随后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知〉的意见》中明确规定了1977年11月以后“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”(23)。这是国家在户籍迁移文件中第一次规定农村人口进入市镇的迁移比例，由此确立起了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重控制管理体制。
    新《规定》下发到地方后，各地也相继放松了对下乡知识青年因病、残和困难回城的限制，一些省、区的知青中掀起“病退返城风”。据统计，这个时期从农村转回城镇的知识青年有650多万人(24)。根据新《规定》，国家制定了关于解决职工夫妻分居问题调动和户口迁移政策。据部分省市的统计推算，“从1980年到1987年，8年间，仅通过工人调动的办法即解决工人夫妻两地分居200多万人”(25)；1980-1989年“全国已解决100多万干部的夫妻两地分居问题”(26)。
    这一时期，国家还出台了老职工子女“顶替接班”政策，进一步开大了“农转非”的口子。据统计，从1978-1983年，5年内全国办理子女顶替约有900万人。如湖北省1978-1985年，共招收顶替子女42.56万人，其中来自农村的16.5万人，占38.8%(27)。1977-1979年，得到平反和落实政策的干部职工中，除了那些已经去世和因年老体弱退职的之外，很多人恢复了公职和城市户口。据统计，这些人约有85万人(28)。
    国家在农村人口向城市迁移方面多开了上述几个口子，一方面有“文革”后社会安定团结的需要，另一方面有经济好转的因素存在。单从经济因素来看，一是农村经济体制改革的结果。1979年实行的生产队包工到组、包产到户，和随后实行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，粮食连年丰收，困扰国家多年的粮食供应问题得到明显缓解。二是城市经济体制改革的结果。自1978年开始，城市企业实行扩大企业自主权的改革，初步改变了过去企业被统得过死、缺乏活力的状况。1981年在工商业中推行经济责任制，随后在全民所有制企业实行利改税，同时实行多种经济形式并存的战略决策，迅速发展城镇集体所有制经济和个体经济。上述改革产生的一个明显效果就是就业岗位明显增加，1978年至1981年，安置就业达2000多万人。
    1984年之后，随着乡镇工商业蓬勃兴起，越来越多的农民转向集镇务工、经商，他们迫切要求解决迁入集镇落户问题。因此，国家决定在集镇户口管理上首先放开手脚。1984年10月13日，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》(即国发[1984]141号)。《通知》规定：凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，统计为非农业人口(29)。《通知》发布之后，受到了广大农民在一定程度上的响应。据有关统计，在不到三年的时间里(到1986年年底)，全国办理集镇自理粮户口的达1 633 828户，即4 542 988人(30)。
    20世纪90年代，随着计划经济逐渐退出和市场经济的兴起以及国家城市化进程建设，城乡经济十分活跃，城市第二、三产业相当兴盛。此时，国家粮食生产丰足，粮食供应已与户口脱钩，农村人口进城经营工商业活动的人员数量很多，要求在城市落户的呼声非常强烈。因此，一些地方自80年代末期兴起的在户口问题上“挖掘潜力”，搞集资性“农转非”的风气比较“疯狂”。有资料显示，“到1992年上半年，全国几乎每一个省份都出现了交钱办理城镇户口现象。据公安部对全国17个省区950个市(县)的不完全统计，共办理收费‘农转非’户口248万人，每个户口收费从2千元到4万元不等”(31)。进入21世纪之后，一些省区借助城镇化的东风，开始不断推出户口迁移新政策，这些户籍新政的普遍特点是放宽农村人口向城市迁移。
    综上所述，改革开放后经济发展，户口迁移政策逐渐有所改变。从小部分人的“农转非”到1984年的自理粮集镇户口的开放，从90年代的买卖城镇户口到新世纪户口改革的推行，改革开放三十年多来户口迁移由限制到逐渐放开，其背后的主要因素是经济模式的改变。
    通过上述考察，可以发现，经济模式是户口迁移的基础，现代中国的户口迁移制度变迁与经济因素有着比较明显的联系。国家经济政策的变化，经济的发展速度与兴衰，直接影响着户口迁移政策的变化。改革开放之前，国家长期实行计划经济，在一些建设上虽然取得了很大成绩，但是经济发展缓慢，长期被粮食问题困扰着，因此控制城市人口这根弦时刻绷得很紧，户口迁移政策长期没有变化，农村人口被牢牢地限制在农村。改革开放之后，随着计划经济逐渐退出，城乡经济繁荣，给予了户口迁移变动的机会。因此，一定程度上可以说计划经济是造成户口迁移壁垒的根本原因。
    注释：
    ①中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第18页。
    ②③公安部治安管理局编：《户口管理法律法规规章政策汇编》，中国人民公安大学出版社2011年版，第8、11页。
    ④陆学艺、李培林主编：《中国社会发展报告》，辽宁人民出版社1991年版，第153页。
    ⑤中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第561～562页。
    ⑥《中华人民共和国法规汇编》(1957年7月—12月)，法律出版社1958年版，第229页。
    ⑦刘应杰：《中国城乡关系与中国农民工人》，中国社会科学出版社2000年版，第69页。
    ⑧⑨中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社1996年版，第438，28～29页。
    ⑩中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社1997年版，第551～552页。
    (11)公安部治安管理局编：《户口管理法律法规规章政策汇编》，第36页。
    (12)《国务院批转公安部关于户口迁移政策规定(草案)》[(64)国秘字369号]，河南省档案馆馆藏档案，案卷号：J78—222。
    (13)《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》(中发[63]801号)，河南省档案馆馆藏档案，案卷号：J78—188。
    (14)《中共中央、国务院批转中央安置工作领导小组“关于城市精简职工和青年学生安置工作领导小组长会议的报告”》(中发[63]561号)，河南省档案馆馆藏档案，案卷号：J78—199。
    (15)席宣、金春明：《文化大革命简史》，中共党史出版社1996年版，第348页。
    (16)国家统计局编：《中国统计年鉴(1993)》，中国统计出版社1994年版，第50页。
    (17)王年一：《大动乱的年代》，河南人民出版社1988年版，第361页。
    (18)国家统计局编：《中国统计年鉴(1993)》，第57页。
    (19)(21)刘应杰：《中国城乡关系与中国农民工人》，第61、73页。
    (20)刘洪奎：《十年来我国不同规模城市发展的现状与问题》，《城市史研究》第4辑，天津教育出版社1991年版。
    (22)《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》(1977年11月8日，国发[1977]140号)，河南省档案馆馆藏档案，案卷号：J78—336。
    (23)《关于认真贯彻〈国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知〉的意见》(1977年11月22日，公发[1977]47号)，公安部治安管理局编：《户口管理法律法规规章政策汇编》，第244页。
    (24)杨云彦：《中国人口迁移与发展的长期战略》，武汉出版社1994年版，第146页。
    (25)(26)公安部治安管理局编：《户口管理法律法规规章政策汇编》，第389、392页。
    (27)杨云彦：《中国人口迁移与发展的长期战略》，第151页。
    (28)中共中央文献研究室编：《三中全会以来》上册，人民出版社1982年版，第115页。
    (29)国家体改委办公厅编：《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》上，改革出版社1990年版，第153页。
    (30)(31)殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社1996年版，第14、30页。