贾康：供给侧改革与中国绿色财税体制

    首先说一下我对于现在被表述为战略方针的供给侧改革的基本看法。五中全会之后，中央财经领导小组第11次会议上，领导人指出要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。
    在此之前，其实已经屡有口风，在此之后，已经有更展开的关于供给侧改革的论述。但这里共五句话的这样一段表述，应该讲已经比较精炼地体现了决策层对这个战略方针的基本阐释和里面的逻辑连接。我们作为研究者，感觉应该把握的基本要点，可从五句话依次来看：                      
    第一句话，表明这个供给侧改革的战略方针，绝不是否定需求侧的意义和作用，绝不否定需求管理，还要继续优化需求管理来适度扩大总需求。
    但是话锋一转，从第二句话和第三句话来看，需要大力抓住的矛盾的主要方面，是在供给侧了。这个供给侧的考虑，首先是落在改革上，“供给侧结构性改革”讲的是改革，就是在中国30多年前进入改革开放新时期，初始时邓小平强调的大政方针——“改革开放”这个轨道上的承前启后和继往开来。
    而我们面对的新的阶段，是改革进入深水区以后，必须攻坚克难，“供给侧结构性改革”这个表述，针对改革怎么样攻坚克难，强调了形成有效制度供给和优化结构，所以这个表述是在强调要实质性地推进改革，它的新意，就是根据学理层面的严谨分析认识，首先把“供给侧”直接标上去了——因为改革要解决的就是有效制度供给的问题；而表述中第二个要素“结构性”，就是意在直面改革是要解决制度结构、利益格局的问题，也就是要解决习近平主席说了多次的“冲破利益固化藩篱”的问题。
    这样以制度创新、有效制度供给为龙头，解决结构问题的深化改革，落到了第三句话，是使整个供给体系的质量和效率得到提高。供给侧的诸要素中，我们认为，经济转轨中间制度供给是龙头，是关键，跟着的是要打开科技创新这个要素的潜力空间，作为全要素生产力里面非常关键的变量，这两个要素潜力发挥的空间代表着“第一生产力”和“最大红利”之所在。当然还要把传统要素，劳动力、土地与土地代表的自然资源，以及资本可能的潜力也进一步发挥出来，从而对冲他们支撑力下滑造成的下行因素。使整个供给体系质量和效益提高，在中国是一个全局性、长远性的系统工程的问题。从这个意义来看，领导人强调的供给侧改革作为战略方针，显然需要吸收借鉴美国供给学派减税为主的主张等已有经济学积极成果，但是绝对不是那样一个狭窄的政策层面上的要领，而是对一个宏大得多的全局和长远问题的系统工程式的把握。
    这里面也内含着绝对不会只限于华盛顿共识之下新自由主义的取向即简单地设定政府无为而治，让企业在减税环境中间充分发挥供给侧的潜力，发展问题就解决了——中国的问题要比这个复杂得多。
    再下面从第四句话看得很清楚，这样一个方针，要致力于在问题导向之下实现可持续发展。这种可持续、包容性的发展，是在胡锦涛任总书记时期决策层就已经明确地对全社会作出了表示的，即我们已经确立的概念是，人类文明推进中的前沿概念就是这样的可持续包容性“科学发展”，而现在，是在中国“黄金发展期”特征仍存在、“矛盾凸显期”的特征却已威胁可持续性这样一个现实条件之下，针对带来不可持续性的种种隐患、威胁，要解决问题，而这个表述上的新意，就是解决这个问题的关键，在于实现中国发展中动力体系的转型升级。原来已经认识到的邓小平简洁而正确地表述的发展是硬道理，升华为全面、协调、可持续的科学发展是硬道理之后，我们进而必须在供给侧改革中间解决动力体系亟应实现的转型升级问题。
    最后一句话，所谓生产力“整体跃升”式的发展，就是学者们已讨论的发展过程总的趋势是要往上走，但不是一条直线，是一个曲线式的过程，就是对应邓小平南方谈话所说的一波一波的波动发展中要抓住机会，每一次上一个台阶。中国总体发展过程按照邓小平“三步走”现代化设计，其实内含的战略思维就是从追赶到赶超，但是，中国是走在和平发展道路上，在人类供给侧的创新已经可以支撑到共享经济这样的实际创新机制上，对应于现在领导人所反复强调的非常重要的概念——中国和其他经济体的发展是“命运共同体”式的发展，中国是要继续在和平发展、命运共同体式发展中间，延续超常规发展战略。中国是在工业革命以后落伍的经济体，常规发展并不解决所谓伟大民族复兴“中国梦”这样的问题。这个战略思维里面的超常规发展，所谓整体跃升式的发展，绝对不是要忽视客观规律，而是要认真总结和顺应客观规律，守正出奇。各个经济体的发展规律，实践中的经验总结，已经可以对应这样的一个规律性认识：西方学者其实已经做过反复探讨的“蛙跳模型”等等这种并不均匀的、你追我赶式的发展。
    上面这样一些基本看法，我认为已经比较合乎逻辑地连接在决策层表述的供给侧改革这五句话里面。
    再往下我们讨论问题，就要注意到这样一个战略方针指导之下，亟需以创新发展作为第一动力引领绿色、协调的可持续发展和构建绿色财税体系。在这方面，我们要特别强调如下几点认识：首先是我们看到中国经历30年高速发展而进入中等收入阶段之后，我们正在认识、适应和必须引领新常态，矛盾凸显的特征已经突出表现在空气、水流、土壤等方面的环境危机因素所形成的威胁和制约。比如今年秋天之后，北京已经发了多次雾霾橙色甚至红色警告，昨天和今天在手机上看到的提示，本月2、3、4号三天，北京不得不在所有学校禁止学生做户外活动。这种时候只能指望能来一阵大风，出现特殊气候的调整，减少雾霾的困扰。
    宜居条件从这个角度来说是大打折扣的，在我们的大气受到这样的危机性因素威胁的同时，中国社会还有对食品安全的焦虑，是因为关系到水流和土壤这些污染因素——在这么多年看着粮食产量“12连增”的同时，土壤里面所包含的一些有害物质含量也在明显上升，大量使用农药、化肥，还有一些重化工业污染造成的重金属元素超标等问题，在威胁着整个社会的食品安全。为使诸如此类的问题得到解决，绝对不是过去比较强调的需求管理视野上，处理好需求侧“三驾马车”的作用，就能解决好的问题，一定需要把整个动力体系从三驾马车这种结构，推到供给侧面对的更复杂的结构与增长质量的问题，特别是抓住机制、制度供给的关键问题，再做出全套的考虑。
    那么第二，这样的问题导向之下，解决问题的出路，就一定是要以制度创新来引领科技创新、管理创新，化解矛盾和危机因素，才能实现绿色、低碳、可持续发展。我们认为这个命题里，包括的首先是十八届三中全会重要文件里面所强调多次的要构建有效、有活力的现代市场体系，市场在总体而言发挥资源配置决定性作用的认识突破后面，紧跟着一句话：“政府要更好发挥作用”，政府必须配上他的“有为和有限”的作用。
    一个有效市场的决定性作用，加上另外的政府的有为而有限地更好发挥作用，我们必须配合好一系列的创新。比如像PPP这样的机制创新，超越了原来已经认识到的政府和市场主体各行其道、井水不犯河水、划清边界的认识，走到了政府和非政府的多元主体，在公共工程、基础设施、产业新城运营和连片开发这样大规模经济建设领域里，以伙伴关系的方式一起合作来做事情。把这些关系处理好，特别需要中国在市场运行基础机制和管理体制层面，把应特别强调的新一轮价、税、财联动改革做到位，改革煤、电基础能源产品的价格形成机制，使比价关系真正适应市场经济内在要求，并可做做动态优化的调整。税收是一个依法的、在法定情况下稳定而长效发挥经济参数作用的重要制度因素。财税体制要正确处理政府和企业，中央和地方等最基本的经济关系，把价、税、财合在一起，促使中国能够在现代化的轨道上绿色、低碳、可持续地往前运行。这里面涉及到基础能源、资源的比价关系和价格形成机制，对于中国以后可持续协调发展至关重要。为减少从空气到水流、到土壤等由于各种各样污染因素排放造成的情况恶化，一定要有长效机制，即一定要有调动千千万万市场主体和社会成员内生动力的利益导向，所以以价、税这些经济手段为主，来构成优化的经济参数体系，和价税财联动改革息息相关——政府怎样利用税制可塑性和财政制度的可塑性，又与解决国家治理的基础——现代财政制度建设的问题息息相关。
    所以再往下说，第三，就得强调绿色财税体系的建设。我们认为，在指导思想上要把这一体系建设明确纳入以财税改革服务于包容性发展和可持续增长所依托的总体经济社会制度安排的转轨，贯彻落实中央政治局批准的财税配套改革方案和四中、五中全会的整体改革设计。虽然现在财税改革进度已经明显滞后于中央的要求，但是推进改革是别无选择的。虽然滞后，大的方向、逻辑仍然还存在，财税改革重点和基本的1事项，虽没有按照要求于2016年都做出来，但是在20、17、18年要继续努力，实现中央所说的2020年改革取得决定性的成果，并且紧密匹配四中全会所说的全面依法治国，五中全会所说的创新发展为第一动力，落到共享发展的现代发展理念的贯彻上。
    第四，具体讨论财税体制如何按照绿色取向来实现自身的制度建设和发挥应有的作用，还需要依托一系列的基础工作和配套事项，这里面包括整个国土开发顶层规划上的政府职能，必须在这方面体现出其应有水准的“规划先行、多规合一”。规划先行，我们已经看到在京津冀一体化推进方面有鲜明体现，这种通盘的国土开发和不动产资源配置，不可能靠市场上分散的微观主体和基层单位以试错法形成合理的结构，规划的供给就是政府牵头的责任，政府的规划若要达到高水平，必须调动所有的专家力量，以及充分听取民意。京津冀一体化，给我们于“城市病”倒逼之下首都和周边地区重新整合整个国土开发安排、优化结构的新契机，我们现在看到大手笔的事情已经宣布出来了，未来两年多北京所有市级领导机关要迁到五环之外通州的潞河镇——这样的规划先行是必须要做好、而且力求要高水平的。过去搞惯了的各个部门分别的规划，必须有机地打通，合在一起：发改委的经济社会发展规划、产业布局规划，城乡建设部的城乡建设规划，国土资源部的国土开发规划，交通运输部的公共交通体系规划，环保部的环境保护规划，还有科教文卫的医院和学校发展规划，财政的中期资金规划，等等，它们的内在联系是客观存在的，但是过去很遗憾，往往由于部门分头设计，“九龙治水”，相互之间不能打通和有效结合。现在必须在规划这方面争取高水平，这也是在供给侧政府必须做好的有效规划供给。
    在后面跟着还有信息系统的建设。现代化为为取向的国家基础信息系统建设正在推进，除了努力多年的金财、金税、金关、金盾等工程之外，不动产登记制度已有全面安排，所有国家资源要在资产负债表概念下覆盖，还要争取覆盖到所有的自然资源。另外还有民主法制取向下的社会建设是绝对不可以忽视的，这些年中国社会里面公益组织的发展、志愿者组织的发展，都应该和绿色发展、低碳发展形成互动和优化结合。
    第五，再往下面这个层次上，主要是勾画一下绿色财税体制的框架和运营基本要领。首先，从总体来看，必须坚持在分税分级财政体制框架中，合理清晰地规定各级政府的环保事权和相关责任。从中央到省，到市县，按照说了多年的职能合理化、事权合理化，必须形成可操作的职权责任一览表，即事权与责任的明细单，特别要针对中国“胡焕庸线”所刻画的“非常之局”，体现这种事权分配中大家同心协力合作分工怎样体现高水平理性供给管理的“非常之策”。这种事权的一览表、明细单是非做不可的。今年中央又下发了关于事权合理化的文件，在这方面应该乘势把一览表、明细单落到实处，而不是空谈这些事权合理化的取向和原则。
    解决好政府事权，后面跟着的便是政府财权问题，履行事权必须要有与之相顺应的财权，
    相匹配的财力。和财权相关的基本问题，首先是法定、稳定的大宗收入，就是税收。当然广义的宏观税负包括非税收入，比如说还必须存在的一些行政性的收费，以及还有起调节作用的政府举债。这里面“钱从哪里来”是第一道环节，后面跟着的是“用到哪里去”，收入机制里必须正确设立内洽于绿色发展逻辑与适应调节要求的税种、费种。税的方面，涉及绿色税收体系建设取向下的资源税和环保税的改革，资源税要把从量征收变从价征收并扩大覆盖面，环保税是要把原来的排污收费纳入费改税的轨道，然后再进一步优化调节机制。还要积极借鉴国际上已有的碳税方面经验，在中国怎么表述和设计是技术问题，我认为积极借鉴国际上的碳税经验，对中国来说是不可回避的实质问题。以经济手段为主促进广大市场主体和社会成员内生地自觉节能降耗，是引领新常态最主要的机制特征。
    各级政府预算中，应正确设立支持环保和绿色发展的专项资金、引导基金、转移支付项目，助推绿色产业的培育和成长。关于中国经济学界讨论很热闹的产业政策问题，在这里我可以简单做一个点评：完全否定产业政策的认识框架并不合理，但作为反对派的学者提出的对于政府产业政策产生失误这方面的警示，和对于政府过去不当行为的抨击，却是非常有启发意义的。另外一派是肯定派，特别强调政府必须有为，要运用好产业政策的认识框架，其与现实生活的结合应该讲是要得到肯定的，但现在主要讲了怎样努力对产业政策做好设计，而相对而言忽视了产业政策执行贯彻是需要特定的市场取向改革机制配套的，而这个市场改革取向的机制在中国要真正把它掌握好，又是难度最大的。比如，我前几天参加的湖北长江经济带产业基金会议上，就特别强调产业政策的贯彻机制问题。这一产业基金，湖北省财政拿出400亿元资金，然后又发展出各种子基金，达到第一期2000亿元规模，资金的来源主体是在政府体外，而开始的400亿元财政资金投入是政策性的资金，是把纳税人的钱拿来用。政策性资金一定要市场化运作，专业化管理，求得杠杆式的放大，政府不要在这些方面直接去指手画脚做事情。湖北400亿元其实是母基金，主要意图是要带出一群子基金，这对子基金作实际掌握的专业团队，去面对市场上的一个一个项目，政府只是较超脱地在这方面给予一些总体来说的助力式支持。这样一些设计，在中国怎么样探讨其优化，是一个不可回避的问题。
    还有，应该把传统的财政贴息政策、信用担保方式，加上现在的产业引导基金等形式，构建成一套体系，就是政策性资金，市场化运作和专业化管理，还有杠杆式放大，来对接和结合商业性的信贷，支持绿色金融的发展。绿色金融概念已经得到了前所未有的重视，我认为绿色金融必须是在与商业性金融结合起来之时，超越商业性金融，不光是锦上添花，而且要雪中送炭，而且还要掌握好可持续性，避免种种道德风险，防止设租和寻租。这是一个更高水平、更具挑战意味的理性供给管理要求。
    再有一点，我们特别看重PPP，即政府和和社会资本合作——公私合作伙伴关系。这个创新机制，是走一个阳光化程序，避免非常容易出现的项目决策失误，产生绩效提升效应。PPP机制的创新，在政府、财政参与下，支持绿色环保方面，从基础设施、公共工程和连片开发，还有越来越成为新热点的中国的海绵城市、特色小镇、大大小小宜居的绿色环保建成区，怎样适应现在所强调的可持续发展、低碳发展，是大有可为的。这种建设中，很多项目跟着运营期，不光是建设期，特别是在运营期中，要发挥非政府的市场主体、专业机构他们的相对优势，把总体的绿色环保绩效水平提高。
    我们还显然需要以更加成体系的财税政策，来支持环保公益组织和民间志愿者队伍更好发挥作用。这几年发展的态势是明显的，存在的一些磕磕绊绊的事情则需要引起我们进一步的重视，来减少实际上形成的不便之处，更好调动民间的潜力。
    这些基本看法，汇报出来，请各位批评指正。谢谢！