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会员注册摘要：随着城市化进程加快，上海外来劳动力结构发生了新变化，在流入地长期居住的特征日益明显，要求融入上海的诉求也比以往更为强烈。同时，上海社会经济可持续发展也离不开充足、稳定的普通劳动力供给。相对于高学历、高资产、高收入的“外来人才”，目前上海在人口融入制度设计中，对“外来普通劳动者”的权益保护关注度不够，存在公平性的瑕疵。通过调查研究与对政策梳理分析，提出完善融入机制、公平对待长期在沪定居外来普通劳动者的政策建议。
关键词：外来普通劳动者，居转常，户籍政策
当前，在城市化加速发展进程中，上海流动人口迅速增长，外来劳动力在全市劳动力中的比重更是不断攀升。第六次全国人口普查结果显示，上海市全部在业人口从2000年约841.56万人增加至2010年的1279.22万人。2010年全市在业人口中，本市户籍在业人口仅为47.4%，外来在业人口占全部在业人口的比重为52.6%。总量673万的外来劳动力人数已经超过了上海本地户籍的劳动力，他们已经成为上海社会经济活动的主角。没有外来劳动力的发展壮大，就没有上海今天的繁荣。
相对于高学历、高资产、高收入的“外来人才”，目前上海在人口融入的制度设计中，对“外来普通劳动者”的权益保护关注度不够，存有公平性的瑕疵，诸如“设屏障、筑藩篱”的社会舆论往往认为，对城市中低端市场中的外来劳动力就是要限制，甚至驱赶出城市。针对外来普通劳动力中相当一部分人定居上海已经成为事实和不可逆转的趋势，我们通过调查研究和对政策梳理分析，提出完善融入机制、公平对待长期在沪定居的外来普通劳动者的建议。
一、目前外来劳动力落户政策中的不合理因素
流动人口融入城市是流动人口发展的必由之路，也是城乡发展的必然要求。在政策设计上，上海不断适应外来劳动力流入的实际需要，先后出台了《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》（2002年6月15日，适用对象是取得本科以上学历等受到高等教育的人才），《上海市居住证暂行规定》（2004年10月1日）。目前，上海居住证分成《上海市临时居住证》、《上海市居住证》两大类，而《上海市居住证》又分成人才类居住证、从业类居住证、投靠类居住证3类。从居住证政策的变化发展看，上海在不断适应外来劳动力长期定居的趋势。
鉴于上海越来越严重的户籍人口老龄化及其自然变动负增长的形势，同时鉴于我国城乡社会经济差别和地区发展差异长期存在，上海通过户口准入制度；使得部分优秀外省市劳动力优先融入上海是必要的。为此，上海市政府于2009年2月12日起开启了“户籍新政”大门，施行基于居住证制度的《持有<上海市居住证>人员申办上海市常住户口试行办法》（简称“居转常”办法）；另一方面，被评为“全国优秀农民工”和“上海市优秀农民工”称号的农民工，可以直接引进落户。
“居转常”办法实行的是传统的条件准入制，本无可厚非，但其准入的通径和公平性是值得研究讨论的。我们认为，目前“居转常”政策中落户条件存有缺陷，导致“居转常”的政策单边倾斜于高学历、高职务、高资产者，把绝大多数普通劳动力屏蔽排斥在外。总体而言，“居转常”政策中的不合理因素体现为限制性因素和缺失性因素。前者指政策中不当的限制条件，后者指公平性要素的政策空白。具体表现是：
（一）有失公平的限制性因素
1.国家职业资格体系建设不完善，使外来普通劳动力难以完整地纳入考量的范围。职业资格是外来劳动力入户上海衡量的一个核心指标。除了专业技术职务外，“居转常”政策中对技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格规定了专业及工种必须对应。《居转常意见》公布了42个技师、高级技师职业工种，然而在国家职业资格体系建设滞后的前提下，外来普通劳动力难以完整地纳入考量的范围。
（1）职业标准和职业资格建设滞后。在国际上，职业体系建设已进入以职业标准为导向的改革轨道，每一个职业都应有一套对应的职业标准，从职业名称到职业核心技能，一个职业的一切内容都是由职业标准来规定的，包括这一职业是否应当纳入就业准入制度。我国职业标准建设至今仍不完善，人力资源和社会保障部“国家职业资格管理”网站最新的统计结果表明，迄今我国职业体系由8个大类、66个中类、413个小类、1989个职业构成。截至2011年4月，有1023个职业具有国家职业标准，其中有90个职业实行就业准入制度。这意味着我国有一半左右的职业没有建立职业标准，更无职业资格。此外，由于社会需求大量增长，应市场需求而生的各种新兴职业层出不穷，自然也谈不上职业标准和准入要求。按“居转常”所要求的职业（工种）资格，大量的职业领域已经被天然地屏蔽在外。
（2）职业资格的评审系统建设滞后。目前，职业资格评审的社会化与公开化不够，一般劳动者对组织、过程、考评制度、名额限制的知情权不够，很多单位和劳动者个人并没有纳入职业资格评审系统，尤其是在一线工作的技术人员，如果没有机构和组织引导的话，是很难获得职业资格发展的渠道的。
2.“居转常”职业工种设定和上海社会需求匹配程度不高。《居转常意见》公布了42个技师、高级技师职业工种，仅占到1023个具有国家职业标准的职业的4.1%。只有持有这42个职业（工种）的资格证书的技师，才有机会在“居转常”政策中获准落户上海。
仔细研究上海42个技师、高级技师职业工种的设定，发现其和社会需求匹配程度不高。主要问题是：这42个职业严重倾向于制造业，偏重于机电、机械、电子设备等制造业人员，剥夺了其他职业尤其是服务业外来劳动力入户的机会，准入的职业资格种类和社会实际发展趋势与需求不匹配。这样的政策设计严重不符合上海社会发展的实际需要。新时期上海“创新驱动、转型发展”下“四个中心”目标的建设，将“努力形成服务经济为主的产业结构”，经济结构转型将会对社会职业结构及外来劳动力市场产生重要影响。
3.职业资格级别门槛过高。“居转常”办法要求申报者有中级以上专业技术职务、或技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格的基本要求，其替代条件是缴纳社保基数、计税薪酬、投资额度、聘用员工总数等指标的高要求，这些要求对于普通劳动力而言显然过高。
我们认为对外来劳动力的职业资格不能绝对化，资格级别并不代表真实水平和社会需要，尤其是目前农民工在整体上的位于资格评审制度之外。反观国外移民政策，其并不一味限制低层次职业的劳动力落户。在劳动力日益细分化和全球化的当今国际移民市场上，低技能劳工移民也受到加拿大、澳大利亚、新西兰等主要移民国家的青睐。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等主要移民国家为了补充本国劳动者即使在经济低迷时期也不愿意从事的“3D”工作，从技术移民类别中开辟了“低技能或非技能人员”的移民方式，每年给予约2万个到6万个不等的非技术劳工配额，以满足本国对普通劳动者的需求。这些工作主要集中于农业、伐木业、种植业、重工业、建筑业及家政服务业等。
实行优秀农民工落户政策的江苏省，对农民工的职业资格等级最低要求是高级工，比上海“居转常”政策低了一个等级。广东省从2010年起正式实施了省内农民工积分制入户城镇做法，其中对农民工没有任何职业资格要求规定，从职业资格最低等级的初级工开始积分，未获得职业资格证书的农民工不积分，但如果其他项目的分值较高，弥补职业资格积分的空缺，依然有申请落户的资格。宁波市规定从中级工开始积分，这对于农民工来说，给予了积极融入的机会。
4.自我雇佣者和非正规就业人员基本被屏蔽在外。目前的“居转常”条件带有计划经济下的某些痕迹，提出“居转常”申请的个人，要求由用人单位负责向人力资源和社会保障部门申报。没有用人单位的个体经营户、自我雇佣者，或用人单位和劳动者关系松散的非正规就业者，或者没有连续七年缴纳社会保险和所得税者，或者用人单位出于单位利益的考虑不愿意替职工申报的，那么尽管他们长期居住在上海打工，但是并不属于“居转常”办法中所规定的“稳定就业”，使这部分劳动者的落户希望落空。
5.“优秀农民工”评选无规范性操作细则。2008年开始，上海评选了几批“优秀农民工”，这些农民工有的获得国家级奖励并持有奖励证书。在职业技能方面，高级工、技师占到较大比例，其中有些人持有发明奖、国家专利，有些人是各类全国性技能大赛中的前三名获得者。实际上，现有的《居转常办法》已允许“优秀农民工”可以使用其中的条款实现落户，问题是上海市并没有出台专门针对长期在沪的“优秀农民工”的评选方法和入户政策的规范性操作细则。如果“优秀农民工”评选没有一套长效机制，评选过程不规范，缺乏必要的监督部分，这种评选则有可能成为暗箱操作、或权力寻租的腐败温床，其最终伤害的不仅是为城市发展奋斗的农民工，评选也将失去引进优秀劳动者的意义。如据媒体报道，2011年吉林省在“优秀农民工评选”中，30名候选人中有27人其实是企业工厂的管理人员，真正从事一线生产的工人仅3名，媒体给这27人冠名戏谑为“农民官”。
（二）人性化公平因素的缺失
几乎所有的国内外移民政策都考虑到人性化的因素，诸如居住的时间、年龄、家庭因素和社会因素，这既是基于对人权的基本考虑，也是基于迁入地社会稳定发展的需求。而目前上海的“居转常”政策，在这方面基本空缺。
1.年龄因素。年龄结构轻是外来劳动力群体的一大优势，引入年轻化的劳动力有助于减缓上海人口老龄化的压力，给城市注入新鲜血液。而目前的“居转常”政策恰恰不考虑申请者的年龄，比如一个60岁的中级技术人员总是比一个25岁的暂无相应职业资格的年轻农民工有优先加入上海户籍的权利，这未必合理，也不符合上海社会的发展要求。
（作者单位：上海市人口与发展研究中心）