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会员注册内容摘要：“三农”问题的解决，与工业化、城镇化发展联系在一起，其中至关重要的是农业富余劳动力向非农产业和城镇转移。云南把促进农村劳动力转移作为解决“三农”问题的战略举措，探索符合省情的农村劳动力转移就业路子，有力地促进了农民增收脱贫。目前，云南农村劳动力转移率较低，该省农民收入与全国的差距不断扩大，主要来自农村劳动力转移就业率上的差距。本报告对云南省农村劳动力转移的现状和问题进行了分析，并提出了如何抓住机遇，加快农村劳动力转移就业步伐的对策建议。
关键词：农村劳动力，转移就业，云南省
（一）进入新世纪农村劳动力转移步伐加快
云南地处我国西南边陲，是民族最多的内陆山区省，94%为山区半山区，耕地面积占6%，农业人口多，少数民族人口约占1/3，经济社会发展很不平衡，农村贫困面较大。“边疆、民族、山区、贫困”等客观因素影响着农村富余劳动力的转移，加上前些年主观认识上的欠缺，农村劳动力转移相对较慢，外省劳动力涌入，本省农村富余劳动力又大量积压。据2003年统计，全省人口4176万人，其中农业人口3490万，占84%。农村劳动力2081万，其中农村剩余劳动力750万，占农村劳动力的36%。每年还有新成长的农村劳动力20万人。截止2002年全省转移农村剩余劳动力316万人，约占农村劳动力的15%，农民人均工资性收入286.2元，占当年农民人均纯收入1608.8元的18%。
（二）农村劳动力转移就业以省内为主，省外转移取得重要进展，农民工回乡创业发展较快
与我国中西部地区的许多省份农村劳动力转移以跨省流动为主不同，云南农村劳动力的转移，是以省内和就近转移为主。目前省内转移约占82%，就近就地转移占64%。但省外转移也取得了突破性进展。据省人力资源和社会保障部门掌握的情况，2002年到省外就业的仅为12万人。到2009年，输出省外的农民工已经达到119.9万人，为2002年的9.9倍，占全省农村劳动力转移总量的22.8%。输出省外的一半以上在珠三角，80后新生代农民工占80%以上。省外就业加上境外就业1.8万人，合计为121.7万人，已经与省外输入农民工122万人大体持平。2010年转移到省外的进一步达到160万人。
农村劳动力转移就业的产业分布较有特色。省内转移除了从事矿产、冶金、建筑等行业之外，旅游服务业、贸工农结合的现代农业，成为吸纳农村劳动力就近就地转移的重要渠道，到2009年，全省旅游文化产业从业农民工达到了120万人，鲜花、食用菌、蔬菜等新兴现代农业产业已经带动了80多万农民工就近就业。省外务工主要从事制鞋、纺织、电子电器等劳动密集型产业。
农民工回乡创业得到较快发展。据有关单位的粗略统计与测算，全省历年回乡创业的农民工约有20万人。改革开放后在上世纪八九十年代起步的个体老板，有85%左右的民营企业的业主，都有着外出打工的经历。近些年进入打工行列的部分农村大中专毕业生，在积累了一定资金，掌握了相应的技术和管理经验后开始返乡创业。他们有的领办乡镇企业，有的专门从事种植业、养殖业和农产品加工业，有的兴办工矿业或从事城乡商贸服务业，为农民提供了容量大、门坎低、易接受的就业渠道，促进了县域经济的发展和小城镇的建设。
二、促进农村劳动力加快转移的基本做法和政策措施
（一）把农村劳动力转移就业作为实现农民增收脱贫的关键
2003年云南省委、省政府清醒地意识到本省农村富余劳动力转移不仅滞后于沿海发达地区，也滞后于一些西部地区省份，严重制约了农民收入增长的问题。云南农民人均纯收入与全国的差距不断扩大，主要是来自农村劳动力转移就业上的差距。省委、省政府提出，要转变观念，把促进农村富余劳动力转移就业，作为统筹城乡、解决“三农”问题、增加农民收入、加快改变贫困地区面貌、使云南与全国同步实现全面小康的关键和重点，加强领导和政策支持。本着这种认识，2003年成立了省农村劳动力转移及劳务输出工作领导小组。2004年省政府发出《关于加快农村劳务输出的意见》，提出统筹城乡就业，畅通劳动力市场，实行城乡就业平等，以促进农民增收为目的，以转移输出、扩大就业为主题，坚持农业内部转移与向二三产业转移相结合，千方百计扩大转移输出的渠道和规模，建立健全服务体系，深化各项制度改革，实行扶持和优惠政策，形成市场配置、多元化转移输出农村富余劳动力的格局。并提出了2004～2010年全省转移和输出农村劳动力的规划和目标，明确了各级政府及相关部门的职责。
此后，省委、省政府在贯彻国家相关政策、法规的同时，结合本省实际，陆续发出《关于解决农民工问题的实施意见》（2006年），《云南省农民工权益保障办法》（2008年），《关于促进农村劳动力转移就业和返乡农民工创业的意见》、《关于鼓励创业促进就业的若干意见》、《关于加快非公有制经济发展的决定》（2009年），《关于实施“农村劳动力转移就业特别行动计划”的意见》、《云南省农民工工资支付保障规定》（2011年）等一系列政策性文件和法规。坚持每年召开一次全省农村劳动力转移工作会议，分析形势、问题，总结推广地方创造的新经验，完善政策措施。政策环境的改善、政府公共服务的加强，成为农村劳动力转移加快的重要推动因素。
（二）探索农村劳动力外出就业、就近转移、回乡创业和农业产业化增加就业结合的路子
云南从实际出发，尊重群众选择，注重多方位拓宽农村富余劳动力转移的路子。一是鼓励扶持农村青壮年离开家门，走出山门，到县内外、省内外务工。为克服云南农村县域经济不发达、本地转移就业空间小、务工收入低所造成的种种制约，在省内推动欠发达地区的农村富余劳动力向发达地区城市转移，并抓住我国沿海地区劳动力供给偏紧的机遇，推动人地矛盾突出的较发达地区和扶贫重点县的农村劳动力向省外输出，积极拓展向外输出的空间。二是大力推动非公经济发展，加强特色优势产业开发，拓宽农村劳动力就近就地转移空间。立足省情，鼓励大胆探索适合云南区域特色和产业特点的非公有制经济发展模式，加快二三产业和乡镇企业、中小企业的发展，大力发展劳动密集型产业，鼓励发展有地方和民族特色的旅游服务业，着力推进服务创优、全民创业、企业创新和金融支持到位、政策落实到位、实行“放开、引导、扶持、保护”，引导非公企业集群发展，培育县域特色产业，推进城镇化进程，培育大容量的农村富余劳动力转移载体。三是引导扶持农民和返乡农民工以创业带动就业。四是鼓励发展特色优势农业，推进农业产业化经营，在延长农业产业链中增加就业容量。
（三）不断充实激励农村劳动力转移和创业就业的政策措施
1.畅通省内外劳动力转移渠道，完善人力资源市场、劳务信息网络和就业服务。深入村组农户，进行农村劳动力摸底调查，摸清农村劳动力年龄、文化、培训、技能、就业意愿等情况，依托劳动保障基层工作平台，以乡（镇）为单位建立农村劳动力资源数据库和劳务输出档案。以一定经费支持转移和培训机构、中介服务组织、劳务输出与培训基地建设，在用工量大的地区建立农民工服务站和劳务办事处，加大信息收集整理力度，掌握省外特别是珠三角、长三角和环渤海等重点地区的劳务需求、市场供求状况，开展信息传递、劳务对接、权益保护等服务。鼓励、引导和支持民间中介组织、劳务经纪人进行劳务输出。对外出务工就业困难的农村劳动力实施小额信贷帮扶，促进其自谋职业和组织起来就业。
2.加大投入，加强农村劳动力转移技能培训和特色劳务培训品牌建设。省级建立了农村劳动力转移和输出专项资金，逐年增加农村劳动力培训、职业指导、市场开拓等方面的经费投入，对农村劳动力转移及劳务输出的重点地、县，贫困地区的农村劳务输出给予以奖代补，对职业培训和市场开发机构和企业视情给予一定补助，重点对转移输出人员适当资助。2005至2009年各级累计投入培训资金11亿元，其中中央和省投入资金9.8亿元，2010年，中央和省级共安排农民工培训资金3.2亿元，州、县7000万元。在劳动力转移培训中引入竞争机制，通过招投标方式面向社会选择培训机构，鼓励和支持校企、校校联合，开展灵活多样的订单式、定向式培训。支持农民工劳务特色培训品牌建设，各地与绿色经济强省、民族文化强省建设和大力发展优势产业、促进非物质文化遗产保护相结合，努力挖掘本地区促进农民工转移就业的潜在劳务品牌，如昭通市组织开展刺绣、竹艺、玻璃工艺制作技能培训，绥江县依托发展竹产业，着力打造“云南竹编之乡”。临沧市大力开发佤族民俗资源，组织开展“唱佤族歌、跳佤族舞、做佤族菜、讲经典佤族传说故事”特色培训，着力打造“佤族文化”劳务品牌，保山市、德宏州着力打造玉石雕刻、玉石销售特色培训品牌，大理州着力打造剑川木雕、鹤庆新华银器制作特色技艺培训品牌，逐步形成“以品牌促进就业、以就业带动产业发展、以产业发展提升农民工劳务及特色培训品牌”的发展格局。
3.实行“贷免扶补”政策，支持农民和农民工创业，支持非公有制经济发展。从税收优惠、金融支持、培训和创业补贴等方面促进创业就业。实行税费减免，创业人员从事个体经营给予免费办理有关证照，3年内免收有关行政事业性收费；农民工创业从事个体经营，2年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。给予信贷支持，创业人员申请小额担保贷款额度每人最高放宽到5万元，新招用失业人员达到企业在职职工总数的30%以上的劳动密集型小企业，参照每人不超过5万元的额度，贷款最高可达200万元，各级财政对以上小额担保贷款给予贴息。给予创业培训补贴，按每人不超过1300元的标准给予创业培训补贴。支持非公有制经济发展，对中小企业特别是吸纳就业达到一定数量的，以企业缴纳的增值税、所得税、营业税地方留成部分，自投产年度起，前5年由同级财政给予全额奖励或补助等方式，减税收，降用地成本。鼓励金融机构放宽对非公（中小）企业的贷款条件，扩大有效抵押物范围，探索金融支持途径。允许在城市闹市区、居民集中区开辟创业角、创业街，为创业者提供合法的经营场所。建立“创业技术管理服务专家库”和创业服务网络平台，为创业者提供信息服务等。
三、农村劳动力进一步转移就业依然任务艰巨
虽然近年云南省农村劳动力转移输出取得了进展，但与农民就业增收、城乡经济发展的需要相比，与全国相比，还有较大差距。
（一）农村劳动力转移就业率低，转移就业任务仍然艰巨
据统计，2010年云南一、二、三次产业的构成为15.3：44.6：40.0，而就业人员构成为59.4：13.6：27.0，就业结构转型明显滞后。第二产业就业比重还不到全国平均水平的1/2，第三产业就业比重比全国平均水平低7.6个百分点。第一产业就业人员比重过大，比全国平均水平高22.7个百分点，也是中西部地区第一产业就业人员比重最高的省份，农村富余劳动力转移任务仍然繁重。
（二）农民工资性收入水平低
2010年云南农民人均纯收入在全国倒数第四位，这同农村劳动力转移就业率低，带来农民平均工资性收入水平较低，关系极大。2010年全国农民人均纯收入5919元，其中工资性收入2431元，占41%，而云南农民人均纯收入3952元，比全国低1967元，其中工资性收入930元，占23.5%，工资性收入比重比全国低17.5个百分点，工资性收入绝对值比全国低1501元。在云南与全国农民人均纯收入的差额中，工资性收入的差额占76%（见表2）。云南农民收入增长慢，也使城乡居民收入差距偏大，2010年城乡居民收入比4.06：1，明显高于全国的3.23：1。
（三）基础教育薄弱制约农村劳动力就业转移
不论是从乡村6岁以上人口受教育程度，还是从农村居民家庭劳动力文化程度来看，云南处于不识字或识字很少和小学文化程度的人口和劳动力都偏高20多个百分点，而处于初中、高中、中专文化程度的则低约20多个百分点（见表3、表4）。
（四）转移培训覆盖面低，技能培训薄弱
目前，云南农村劳动力转移培训主要是引导性培训，技能性培训[②引导性培训是指培训单位用不少于30学时，对进城务工学员进行法律知识、城市生活指南、如何寻找工作等内容的培训。技能性培训指培训单位用不少于90学时，对学员进行某一项职业技能的培训。]比重较小，2009年农村劳动力转移引导性培训占74.6%，技能培训只占25.4%。由于引导性培训时间短、层次低，培训质量不高、流于形式的问题较为突出。转移就业农民工中80%没有受过专业培训，具有初级技能证书的农民工不到10%。
四、若干政策建议
（一）多渠道并举，大幅度提高农村劳动力转移率
一是抓住全国特别是沿海发达地区劳动力市场供给偏紧的有利机遇，继续拓展向省外输出特别是沿海发达地区输出的空间。利用相对于周边国家的某些优势，争取国家支持，逐步扩大境外输出。二是把发展城镇二三产业、承接产业转移，与本省人力资源比较优势结合起来，大力发展中小企业、民营经济，大力发展劳动力密集型产业和服务业，特别是有优势的旅游服务业，大力发展县域经济，积极稳妥推进城镇化，使小城镇与大中城市共同发展，促进农村富余劳动力的省内流动和就近转移。三是积极发展现代农业及农产品加工、流通、服务，拓展农业内部就业空间。充分发挥云南区位和资源优势，大力发展有特色优势的农业、林果业、养殖业及蔬菜、茶叶、药业、花卉等多种经营和观光农业，以发展农产品加工业和农产品市场建设为重点，推进农业产业化经营，将种养加、产供销、贸工农有机结合起来，加快发展农产品精深加工，引导和支持农民广泛利用各类资源，推进集约经营，在农业产业链延长中增加就业容量。
云南具有因地理、历史、民族、交通等因素带来的地区经济社会发展的不平衡性，各地区进一步发展经济，增加就业和农村劳动力转移，既有共性又有特殊性，要继续实行因地制宜、区别重点、模式多样、尊重群众选择的思路，扬长避短，在市场开放中挖掘“边疆、民族、山区”的潜在优势，拓展符合自身情况的产业发展和农民就业增收途径。
（二）搞活县域经济，以创业带动就业
农民就业问题的解决，最重要的方面仍在于搞活县域经济，扶持农民和农民工创业，发展二三产业，带动农民就近转移就业。创业带动就业是市场经济中最本质的就业机制。以市场机制配置资源为基础，政府给予政策引导、鼓励和支持，创业者通过自找项目、自主经营、自主创新产品和服务，不仅实现自身就业，而且带动一群人就业。搞活县域经济，关键在于促进以创业带动就业，激发劳动者的创业精神，激活人力资源市场，通过农民、农民工中的各种能人、人才，开发当地的各种生物资源、矿产资源、旅游资源、气候资源、民族文化资源，发展民营中小企业实体经济，活跃县域二三产业，推进特色优势农业和农业产业化经营，实现就业的“倍增效应”。鉴于欠发达地区农民、回乡农民工创业困难较多，要创造更加宽松的政策环境，更有力的扶持、激励措施，进一步完善“贷免扶补”政策，加强创业培训、创业服务，结合当地优势产业和特色经济，引导农民宜农则农、宜工则工、宜商则商，创办和发展中小企业、微型企业、家庭企业。对做出突出贡献的创业者给予表彰奖励，充分发挥先进典型的示范带动作用，引导更多的农民、返乡农民工自主创业，以创业促发展带就业，以就业促进农民增收。
（三）重点提升人力资本，加强基础教育，大力发展职业技能培训教育
针对云南与全国相比，农村人口和劳动力文化程度偏低，转移培训覆盖面低，特别是民族地区和贫困地区基础教育、技能培训薄弱，严重制约农村劳动力转移与输出，制约创业、就业，制约农民工收入水平提高的问题，必须从根上加强农村基础教育，大力推进农民、农民工的职业技能培训和教育。
一要增强义务教育这个人力资本的基础。加大对农村基础教育的投入，加强师范教育和师资队伍建设，切实解决农村特别是民族地区、边远山区义务教育资金短缺和师资力量不足的问题，推进九年义务教育的普及和质量提升。
二要重点推进专业技能培训和职业教育。首先做到技能培训教育对农村“两后生”、对新生代农民工的全覆盖，进而做到对所有农村劳动力和转移就业农民工的全覆盖。一方面，推进农村劳动力转移培训和就业工程。提高培训中的技能培训比重；提高技能培训与劳动力市场需求、与特色劳务品牌发展、与当地优势特色产业发展包括特色农业及农业产业化发展的结合度；提高整合培训资源的统筹层次；提高政府对农民、农民工培训的补贴标准，拓宽技能培训经费由政府补助、企业资助、社会援助和个人缴费分担的筹资渠道。争取实现每年进行100万人的技能培训，按最基本的技能培训人均600元测算，年需培训资金6亿元，中央和省按7：3左右的比例，共同加大公共投入。要创新培训方式，把政府引导、扶持与市场机制结合，推广“培训卷”制度，政府购买培训服务，尊重农民的选择，实行培训机构公平竞争、社会招标，进行产学结合、校企结合的培训。力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一至二门专业知识和技能，着力提高培训的就业效果。另一方面，大力发展与城乡经济发展和就业、创业紧密结合的中等职业教育。扩大初、高中三年教育加上一年免费职业教育的范围，落实好民族地区、贫困地区中等职业教育免费政策，尽快实现整个农村免费中等职业教育。
三要加强已经转移就业农民工的培训。落实政府部门、教育培训机构、企业、行业组织、工青妇组织和社区的培训责任，健全以市场为导向，以企业为依托，以职业学校、技校和其他正规培训机构为中心的“三位一体”培训体制，让公共职业教育培训、企业培训开发、跟师学艺培训都得到发展。对民间培训机构加强政策引导、支持和规范管理，使之成为农民工培训的重要力量。对获得技能、执业资格证书和高、中技能的农民工予以奖励，让接受培训、拥有一技之长农民工的比重得到大幅度提高，逐步形成农民工的终身培训和可持续培训，激励农民工提高能力，实现自身发展。
（作者单位： 国务院发展研究中心农村经济研究部）