何代欣：收入分配改革策略的国际比较与借鉴

摘要：推进收入分配改革是缩小收入分配差距的重要战略部署。目前，我国推进收入分配改革面临：把握好初次分配与再分配的边界；处理加快经济发展方式转变与收入分配改革关系；弥合城乡差别、产业差异和区域差距；应对全球化、信息化、城市化和老龄化新挑战等问题。通过对比各国和地区推进收入分配改革的历史经验和教训表明，我国的收入分配改革：首先，应将建立新型的成熟市场经济体制作为推进收入分配改革的制度保障；其次，主动应对经济发展方式转变所致的收入扩大，明确“限高”、“育中”、“保低”的收入分配改革终极目标；再次，将均等化的收入分配改革路线作为弥合我国各类收入分配差距的基本立足点；最后，全面分析全球化、信息化、城市化和老龄化的冲击，借鉴各国做法，制定推进收入分配改革的策略。
    关键词：收入分配改革，经济转型，共同富裕 
    注：本文是中国社会科学院财经战略研究院青年课题“国债规模自然负债空间理论研究”、中国社会科学院创新工程课题“深化财政体制改革研究”、国家社科基金重点项目“中国结构性减税的方向、效应与对策研究”(编号：12AZD053)、中国社会科学院财经战略研究院重点课题“预算管理理论演进研究”的成果。
    党的十八大提出，到二○二○年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二○一○年翻一番。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕”。明确的国民收入分配目标，需要进一步制定具体可行的推进策略。事实上，各主要国家和地区的收入分配改革大都经历了与我国类似的阶段。然而，既有的大多数研究总结了各国和地区收入分配改革的经验或教训，很少对具体阶段、不同情况下改革的成功推进策略展开深入分析。如何在复杂局面下有侧重的关注某些重要领域，采取正确的实施策略，对于当前我国收入分配改革更具指导意义。
    一、推进收入分配改革需处理好的主要问题 
    (一)把握好初次分配改革与再分配改革的边界
    各国调节收入分配大多从初次分配改革和再分配改革两个层面入手。从推进收入分配改革的效果看，初次分配改革立足于促进就业、扩大居民收入占国民收入比重和维护公平竞争的制度环境，这些政策见效相对缓慢，但都是结构调整；再分配改革主要运用财政工具，包含税收、社会保障、义务教育和反贫困来调节收入，这些政策见效相对较快，但都是局部调整。二者相互支撑，也有可能相互掣肘。因此，把握好初次分配改革与再分配改革的边界并不容易。
    (二)处理好加快经济发展方式转变与收入分配差距扩大的关系
    从工业化国家的发展历程看，经济转型时期收入分配差距都扩大，而经济增速放缓则有助于减小收入差距。1890～1916年，美国1%的富人拥有国内财富比重从27.9%上升到41.9%，到20世纪60年代末，收入分配差距逐步缩小并趋于稳定。随后，由于信息革命的提速，1970～2000年，美国收入分配的基尼系数从1970年的0.39再次扩大到1990年的0.43，至2013年的0.473。当前，我国经济增长与基尼系数扩大的并行趋势尚未终结，经济持续增长客观上推动收入分配差距扩大，需要妥善处理好发展与稳定的关系。
    (三)弥合城乡差别、产业差异和区域差距导致的收入分配失衡
    多数学者对城乡二元结构导致的收入分配差距已有共识。1978～2012年，城乡居民收入差距从2.57倍上升为3.13倍，峰值出现在2007年和2009年，均为3.33倍。产业差异造成的收入分配差距来自产业发展本身，如2009年我国农业生产率只是工业、服务业的16.3%和21.4%，直接导致农民报酬偏低；还有来自产业垄断形成的定价优势和规模效应，如资源能源、金融、电信等行业平均工资高出全国平均水平50%～100%，挤占国民收入分配份额。区域收入差距大多来自政策偏好与历史原因，从历年城镇居民可支配收入数据看，东部沿海地区排名靠前，随后是中部地区，再次是西部地区。客观上，区域分配差距不能弥合也就难以“逐步实现共同富裕”。[1]
    (四)应对全球化、信息化、城市化和老龄化对收入分配改革推进的新挑战
    我国收入分配改革面临的全球化与信息化是很少有国家应对过的。全球化意味着提高低附加值劳动者收入变得极其困难，因为资本还有其他更多可供雇佣的劳动力。信息化意味着掌控更多、更有用的信息已成为一种资源禀赋优势。因此，掌握信息资源不足或不够及时的一般劳动者，所处分配地位将进一步弱化。我国面临的城市内涵与发达国家甚至同期转轨国家不同，土地制度和户籍政策的制约，使我国城市化可能恶化收入分配形势。此外，老龄化将在2015年劳动人口峰值过后快速凸显出来。家庭、社会和政府的赡养负担将比其他国家来的更快，规模更大。如何处理这种局面下的收入分配问题，需要有所准备。
    二、各国和地区缩小收入分配差距的策略经验 
    缩小收入分配差距是工业化社会发展到一定阶段的必然选择。世界主要国家和地区都曾或正为缩小收入分配差距而努力。有的国家一直非常重视收入分配制度建设，在经济发展过程中始终关注收入差距扩大趋势，收入分配一直没有出现严重问题。其政策长期成为各国学习的典范，如以瑞典为代表的部分西北欧国家。有的国家虽前期收入分配差距较大，但经后期治理，成功遏制这一趋势，并取得阶段性成效，如日本和英国。有的国家收入分配情况时好时坏，但部分时段的改革取得成功，并实现经济社会可持续发展，如美国和法国。有的国家和地区参考别国经验结合自身情况后，制定收入分配制度，成功跨越“中等收入陷阱”，如韩国和我国台湾地区。这些国家和地区在缩小收入分配差距方面，各有特色，共性很多。
    (一)不断创新的收入分配制度建设是以瑞典为代表的西北欧国家的突出特点
    1938年，为缓解收入分配矛盾，在政府主持下，劳方与资方代表签署标志着劳务关系共识的“萨尔茨约巴登协议”。该协议对如何进行初次分配的协商、调整和完善达成约定。而后，瑞典加速迈入福利国家，基尼系数长期维持在0.2左右(初次分配后约为0.38)，低于同期发达国家的0.3左右水平。但瑞典模式并非一成不变，由于福利国家带来的财政支出压力和经济活力降低，自上世纪90年代开始，瑞典提出自身发展新模式的主张，并最先从收入分配入手。2012年，瑞典财政部认为，瑞典运用减税刺激经济消费与投资，通过严格福利制度、缩短救济期限来鼓励就业(据估算长期可提高5%的就业率)，有针对性地落实对中低收入者的公共服务等，摆脱“福利困境”，重振经济。税制方面，早期瑞典是双重所得税制，政府对资本征收统一税率，对收入征收更高的累进税率。但近期，减税动作较大，且已成趋势。政府于2005年废除遗产税，2007年废除财产税，2008年废除居住用地产税，同时削减劳工(尤其是低技能劳工)税负。这些做法将基尼系数略微升高至0.25，但依然低于发达国家平均水平，同时经济合作与发展组织(OECD)预计瑞典新模式会使其基尼系数未来降至0.18。瑞典的实践说明，收入分配制度建设不是一蹴而就的过程，往往有一个基准的框架，辅之以长时间的关注和微调，用经济发展抵消收入分配可能带来的经济活力下降。
    (二)经济增速放缓但收入分配改革不放缓使日本和英国收入分配问题得到改善
    过去20年，日本平均经济增速低于2%，过去10年甚至低于1%，但日本利用经济放缓较成功的弥合了收入分配差距。在联合国人类发展指数排名中，2007年日本基尼系数为0.249，收入分配公平程度列世界第二，仅比第一名丹麦高0.03。日本的“居民收入倍增计划”在近几十年来不断细化，从初次分配看，日本行业平均工资与本行业最高工资相差不超过10倍。从再分配看，政府几乎每年微调的财产税和所得税平抑了收入差距。英国的情况与日本类似，近20年来，英国GDP世界排名不仅被法国超过，而且被中国(2006)和巴西(2012)先后赶超。其收入分配差距也经历一系列起伏。1981年英国的基尼系数为0.28，2000年上升为0.35，2011年降至0.31。英国缩小收入分配差距的做法，主要得益于其发达的个人所得税税制。通过年度调整免征额和适用税率，英国税制将占总人口1%的最低收入人群和10%的低收入人群甄别出来，进行优惠对待。同时，英国拥有欧洲国家中比较完备的社会福利制度，其大部分保障措施都以法律制度固定下来。日本和英国的特点是不断弥补经济发展过程中的收入分配差距，而且这样的努力不因经济形势变化而变化，在高增长时期主要通过增支进行，而低增长时期主要通过减收进行。
    (三)以发展的思路解决收入分配中的具体问题是美国和法国的主要办法
    美国一直是发达国家中基尼系数偏高的国家，2008年其公布的基尼系数为0.466，联合国数据为0.408，而1995～2000年基尼系数平均值仅为0.357。历史上，美国收入分配差距起伏较大，二战后，基尼系数逐渐降低；20世纪70年代后基尼系数逐渐扩大，到80年代末重新回落；90年代后新经济和金融泡沫再次拉大收入差距。美国应对收入分配差距的措施总体比较被动，但每次总能化险为夷。最初的办法是增支，扩大社会保障方面的开支，辅之以严格的劳工法律。此后，由于债务率逐年上升，且甑别支出对象成本较高，减税成为重要选项。小布什任总统期间推动家庭减税法案，奥巴马政府一直推动对年收入2.5万美元以下家庭实施永久性减税成为法律。事实上，美国比较关注经济活力，应对收入分配差距问题主要靠增加社会财富实现。法国经济情况比美国稍差，但收入分配差距要比美国低，且被认为是高福利国家，教育、医疗和社会保障政策较完善。1970年后，法国基尼系数一直处于下降通道，1970年约为0.45，1980年约为0.35，1990年至今一直维持在0.31～0.33之间。法国虽是欧洲经济大国，但2006年后的经济增速慢于英国、德国，且其福利支出的刚性不比这些国家低，因此财政压力较大。法国一直致力于推动就业促进计划，降低失业激活经济，但现行福利制度与此相悖，且欧元区建立后，法国传统的农业和制造业优势降低，为今后法国的收入分配改革推进埋下隐患。
    (四)吸取其他国家的经验教训，一边发展一边治理，是韩国和中国台湾地区的策略
    韩国在经济起飞阶段收入分配问题比较突出，财富向少数集团和家族集中的倾向十分明显。韩国的基尼系数1965年为0.34，1980年为0.39，其后缓慢回落，进入2000年后至今一直徘徊在0.3～0.32之间，大致与发达国家基尼系数相近。经济起飞阶段的韩国同样出现城乡二元经济结构和收入分配不均问题。1980年后，政府将收入分配改革与经济发展放在同等重要位置。所得税改革和社会保障制度的完善是韩国的主要政策导向。通过个人所得税和财产税的调节，降低中高收入人群的收入水平，所得收入用于社会保障、社会福利和社会救助。这使韩国成功跨越“中等收入陷阱”。中国台湾地区从经济起飞开始就没有出现收入分配差距扩大的情况，基尼系数始终在0.3左右徘徊，得益于20世纪50年代到60年代之间的前期制度建设。随后，台湾地区始终重视全民教育和就业保障，促进劳动力跨区域流动，起点公平和就业公平助推台湾地区收入分配公平。即使在国际金融危机泛滥的2009年和2010年，台湾地区的收入分配差距显著扩大，但较之周边的其他同类型经济体，其收入分配情况为最佳。韩国和中国台湾地区发展中一边专注经济建设，一边学习借鉴各国收入分配制度改革经验，其取得的成绩多次受到联合国开发计划署的表彰。
    上述国家和地区缩小收入分配差距的策略虽各有特点，但存在很多共性。首先，政府重视收入分配差距带来的问题，清晰地了解收入分配差距的成因，并能找到化解问题的出路。其次，无论是对初次分配的约束还是对再分配的改革，所有的收入分配调整都会有现实的困难和执行的阻碍，但只要坚持尝试并不断调整，大都取得一定效果。最后，动员一切可以利用的积极因素，形成政府调节、社会引导和民众参与的联动机制，不仅是经济手段，还要时刻推进社会建设和法制建设，做好长期应对的各项准备。
    三、各国缩小收入分配差距的教训 
    收入分配改革是缩小收入分配差距的必经之路。不少国家都曾或正经历收入分配改革。然而，由于造成收入分配差距的原因很多，弥合差距的内部动力和外部环境各异，使这项改革往往很难一蹴而就，坎坷和挫折在所难免。这些教训可为我国收入分配改革提供警示。
    (一)传统福利制度框架已落后于全球化、新经济与老龄化的要求，使发达国家收入分配改革举步维艰
    凯恩斯主义之后，发达国家侧重通过财税政策调控经济。二战后，进一步认识到社会福利对稳定经济社会发展的重要意义。这一治理策略发挥过积极作用，但当前面临极大挑战。首先，全球化使收入分配改革已不局限在一国范围。全球化的生产和人员流动使发达国家福利支出越来越大，政策效果却越来越弱。虽然大部分欧盟国家通过福利制度缩小收入差距，但自上世纪70年代开始，总体收入差距一直扩大，到2000年以后，多数国家基尼系数已超过0.33，高于0.3的多年平均值。其次，新经济形态使收入分配形式多样化。以金融和信息产业为代表的新经济形式，扩大了初次分配差距。大多数发达国家的既有税制基本是针对传统产业，但新兴产业的崛起却导致传统产业的萎缩。一方面传统产业贡献税收能力减弱，另一方面针对新经济的税制并未完全形成。财政收入赶不上支出需要，干预收入分配的自然能力处于下降之中。再次，老龄化不仅使收入分配改革面临负担人口增加，而且随着劳动力人口的下降，服务和赡养老人的成本显著提高。《世界社会保障报告(2010～2011)》提醒各国，老龄化是收入分配改革领域不可回避的问题。
    (二)偏信收入激励对经济增长的促进作用，使发达国家主动改善收入分配差距的动力降低
    上世纪70年代，全球经济自由化的导向促使各国重拾经济效率至上的发展原则。大多数发达国家为刺激经济，开始减少政府干预，缩小政府规模。这一趋向直接导致各国主动改善收入分配差距的动力降低。上世纪80年代中期以后，收入分配差距扩大问题开始暴露，进入2000年过后更趋明显。据统计，过去30年，主要发达国家基尼系数均有不同程度上升，美国、德国上涨近30%，瑞典上涨25%，英国、澳大利亚上涨20%。考察这些国家的经济政策、收入分配政策和社会保障政策后，发现大部分内容较二战后没有根本性变化，有的领域反而在缩减。以近期为例，美国将救济金的最长提供时间由99周降至73周；英国开始削减政府开支，领取养老金标准女性从60岁增加到65岁，男性从65岁增加到66岁；德国也提出对50岁以下的居民一年内发放其最后一月工资收入60%救济的政策。事实上，这些国家确实通过保持经济活力，维持2%的年增长率，但收入分配的恶化不得不使其重新思考收入分配改革。
    (三)市场混乱、社会动荡和经济长期增长乏力，使发展中国家改善收入分配的执行能力正在下降
    与发达国家不同，发展中国家改善收入分配的主要目标是减贫。但由于各方面的限制，其收入分配改革领域缺乏持之以恒的执行力。以美洲国家为例，虽然过去20年其收入分配差距有缩小趋势，基尼系数在0.6～0.5左右，但由于历史欠账太多，收入方面的很多改革困难依然很大。首先，市场秩序始终比较混乱。虽然拉美国家建立市场经济体制的时间较长，但一直缺乏法制化和规范化。寡头对自然资源和农林产品的垄断，使一般人群长期处于初次分配的劣势地位。其次，二战后，这些国家部分经历过军政府统治，如智利，也有国家几经破产，如阿根廷，这些不稳定因素不利于其收入分配改革的连续性。再次，从发展战略看，美洲国家始终缺乏维持经济长期增长的战略部署。除了巴西拥有较完备的产业结构和资源禀赋外，绝大多数美洲国家经济结构单一，劳动人口素质参差不齐，社会保障制度不健全，这都是其改善收入分配状况的障碍。此外，据国际货币基金组织报告，以南非为代表的部分非洲国家，以印度为代表的部分亚洲国家都有类似情况。可以说，发展中国家面临的收入分配改革问题，很大程度是发展程度不高所致，以发展的眼光解决收入分配问题，很可能才是长久之策。
    (四)发展中国家既有的制度惯性依然阻碍收入分配改革的深入推进
    除了经济发展程度比发达国家低的劣势，如何处理既有制度的惯性也决定收入分配改革的成败。分析美洲和亚洲新兴国家的总体情况后发现，既有制度惯性一方面来自利益集团的阻碍，另一方面来自缺乏联动收入分配改革的全局考虑。第一，大部分国家对缩小贫困人口做出很大努力，但继续改善收入分配的阻力仍然较大。虽然美洲国家公共支出比例从上世纪90年代的占GDP约10%上升到2012年的占GDP超20%，但既得利益优势格局已经形成，占总人口1%的富人的财富增速高于一般人群，深入推进收入分配改革前景不明确。第二，缺乏联动收入分配改革的全局考虑也是大部分发展中国家的弊病。目前，亚太地区还未跨过中等收入或低收入的国家都出现富人增加，中等收入群体和低收入群体财富增长相对较慢的问题。
    (五)近三十年来全球收入分配改革“败多胜少”，政策设计、保障措施和改革路线亟待重构
    事实上，现阶段已经需要重构全球收入分配改革。收入波动与经济波动存在紧密联系。与经济周期不同，收入分配既包括初次分配的市场机制也包括再分配的政策机制。当今世界，无论是发达国家如美国、英国、加拿大，还是发展中国家如中国、印度，甚至是宣扬平等主义的瑞典，最富的1%人口的收入占国民财富的比例都在上升。目前，新兴国家要比发达国家更加不平等。北欧国家的基尼系数只有约0.25。而另一个极端，最不平等的国家，如南非，基尼系数大概是0.6。
    如果说当年的福利国家道路为1930～1970年工业化国家指明了收入分配改革模式，那么近三十年来全球收入分配改革“败多胜少”的局面值得反思。一是增加公共支出和减税问题。很多发达国家已没有财力维系庞大的福利支出，何况发展中国家，因此，精细化和效率导向的福利制度建设亟待研究。二是提炼收入分配改革方案的一般性和特殊性。如，有时社会救济比教育保障更重要，有时高额个人所得累进税率比提高最低生活保障水平更有效。最后，将公共管理视角纳入收入分配改革的政策设计、实施和调整的范畴。从个案角度看，很多国家收入分配改革遇到的挫折都是中观或微观的问题，解决这些问题需要“自下而上”的反馈和纠正。
    四、我国推进收入分配改革的政策建议 
    (一)将建立新型的成熟市场经济体制作为推进我国收入分配改革的制度保障
    我国台湾地区和韩国都在工业化前期出现收入分配迅速扩大的情况，但很快得到有效控制且至今没有反弹。其成功推进收入分配改革的重要经验是建立新型的成熟市场经济体制，处理好初次分配与再分配的关系。与传统发达国家先注重效率再推行公平的治理模式不同，以我国台湾地区和韩国为代表的部分新兴经济体，一开始就采取“两条腿”策略——既保持市场经济活力又关注收入分配差距问题。因此，成功推进收入分配改革，就是建立适合我国的成熟市场经济体制。这种模式，一方面保证初次分配的效率优先，削减国有企业和垄断行业的制度优势；另一方面建立再分配环节的调控系统，通过减税、增支和保障等政策工具，建立全民分享改革发展成果的机制。
    (二)主动应对经济发展方式转变所致的收入扩大，明确“限高”、“育中”、“保低”的收入分配改革终极目标
    在经济发展过程中，新增的社会财富往往偏好要素占有者。因此，经济转型和产业升级必然使社会人群向低收入和高收入集中，收入分配差距扩大就显现出来。[2]成功跨越“中等收入陷阱”的发达国家大多妥善处理经济发展方式转变和收入分配改革之间的长期关系。美国通过强有力的法制建设，保持居民在不同等级收入组别间的良好流动性；法国一揽子的就业促进计划，对身处新经济环境下的居民进行就业培训及就业支持服务；英国凭借其税制中所得税比重较高的优势，采用超额累进税制进行调节；日本提出“收入倍增计划”改善了该国劳动者收入在同等国家中收入偏低的问题，并提振国内消费。无论从哪个角度看，主动应对经济转型带来的收入分配问题，远比问题出现后仓促应对更经济、也更有成效。以“限高”、“育中”、“保低”为目标的我国收入分配改革，要利用好目前我国财政实力强、行政执行力高和经济活力足的优势，尽快弥补法律制度、财税制度和保障制度方面的欠缺。
    (三)均等化的收入分配改革路线是弥合我国各类收入差距的基本立足点
    当前，我国各类收入分配差距不仅有市场经济发展的原因，也有计划经济遗留的影响。均等化的收入分配改革路线，就是要清除计划经济留存的城市优势、行业优势和区域优势，还要削减市场经济发展带来的财富优势、垄断优势和先发优势。打破既有利益格局的均等化的收入分配改革路线，很难一蹴而就，注重过程，瞄准目标，精确评估并适时调整，才是科学化的改革推进步骤。其中，需要注意的问题是：首先，增量改革或许比较容易，但存量改革即使不能马上推进，也应做好各方面准备。其次，解决好与维护社会安定团结相关的收入分配改革等重要问题，也不能忽视诸如起点公平、过程公平和结果公平等长远问题。再次，尽快拿出配套国家中长期发展战略纲要与收入分配改革的城乡户籍制度改革办法；尽快研究对优势行业和企业的分类管理政策，实施差异化的税收政策和所得利润分红办法；尽快完善重点区域扶持发展政策的后续安排，创新转移支付和政策优惠的激励机制，培育自身发展能力是弥合区域间收入分配差距的治本之策。
    (四)全面分析全球化、信息化、城市化和老龄化的冲击，借鉴并制定推进收入分配改革的行动策略
    全球化带来生产和财富转移的便利，收入分配调节带来的职工法定工资收入水平提高，对资本、奢侈品和高收入者加税都可能导致投资、消费和财富的外移。因此，我国未来发展一方面要靠经济内生动力下的投资与消费，另一方面还要靠国家软实力的提升。信息化是发达国家继续占据世界经济高点的主要支撑。有的国家已经建成或着手建设全民共享的社会信息化管理体系，解决信息利用、信息传播和信息不对称带来的社会摩擦成本，如个人及组织诚信体系管理信息系统等。有效的信息分享平台可以弥合由于信息分配不均所致的收入分配差距。城市化和老龄化对收入分配的冲击更为实际，也很迫切。以城市农民工为例，如不重视与城市化对应的收入分配改革，目前的农民工群体将夹在回不去农村与融不进城市之间，缺乏基本公共服务和向上流动渠道。而一旦错失化解时机，一系列问题将接踵而至，收入分配改革的整体推进必然受到影响。老龄化是工业化的必然结果，而我国的计划生育政策则加速了这一时点的到来。虽然目前生育政策有所调整，但我国1.4～1.6左右的生育率水平能否提升仍尚未可知。兜底养老的我国财政收支规模届时能否承受住社会养老的需要，如果大多数家庭都是4-2-1的三代人结构，家庭养老是否会导致家庭财富快速消耗乃至破产。[3]为此，推进收入分配改革亟待对财政账户、家庭账户的负担能力做出准确判断，在收入分配领域提早应对养老、医疗等支出可能出现的大幅增长。
    作者简介：何代欣，中国社会科学院财经战略研究院副研究员。
    参考文献： 
    [1]张德勇.控高、提低、扩中：三管齐下[J].红旗文稿，2013(4)：15-16.
    [2]徐建炜，马光荣，李实.个人所得税改善中国收入分配了吗？——基于对1997-2011年微观数据的动态评估[J].中国社会科学，2013(6)：53-71.
    [6]李实，赵人伟，高霞.中国离退休人员收入分配中的横向与纵向失衡分析[J].金融研究，2013(2)：1-18.
    作者： 中国社会科学院财经战略研究院 何代欣