林伯强:防止化石能源补贴反弹

    在应对气候变化的背景下，化石能源补贴一直是全球性的疑难问题。一般认为，化石能源补贴通常会造成低效甚至无效的能源使用，导致能源过度消费和环境污染。2009年9月，二十国集团（G20）领导人在美国匹兹堡峰会上提出，“在中期内理顺并逐步停止无效的化石能源补贴并制定有目标（穷人）的能源补贴”。会议要求各国政府明确本国的化石能源补贴，并制定取消化石能源补贴的时间表及报告进度。2009年G20提出全面退出化石能源补贴后，各国纷纷制定了化石能源补贴改革计划，但之后多年进展甚微。
    中国化石能源补贴已基本退出
    由于化石能源消费涉及二氧化碳排放，作为全球最大的化石能源消费国及碳排放国，中国的能源补贴问题备受关注。
    改革前的中国化石能源价格普遍受政府管制，管制下的低化石能源价格意味着大量的化石能源补贴。自改革开放以来，中国政府用较低的能源和环境成本换来了快速的经济增长和举世瞩目的普遍能源服务，但同时也付出了巨大的环境代价。2009年匹兹堡峰会前，中国化石能源补贴量大，尤其在能源价格高企的2008年，有学者估计中国化石能源补贴总额约为8000亿元。根据国际能源署（IEA）估算，2011年中国的化石能源补贴达到了356亿美元。中国的化石能源补贴改革对全球削减化石能源补贴的努力具有重要意义。2009年匹兹堡峰会之后，中国出台了多项化石能源价格改革措施，能源价格改革进程加速并在各个能源领域全面铺开，从2013年开始，中国化石能源补贴大幅削减。另一个导致化石能源补贴快速下降的原因是中国能源消费增速和能源价格快速下滑。
    经过数年的能源价格改革，有必要评估中国油、气、煤、电领域的改革是否真正发挥作用，以及当前中国的化石能源补贴状况。厦门大学中国能源政策研究院结合历年中国化石能源价格改革历程，分别从财务成本、环境外部成本的角度，估算2013—2015年中国化石能源补贴规模，详细考察化石能源补贴的动态变化，估算了中国化石能源的有效能源价格和补贴。
    得益于能源价格大幅下跌和能源需求增速减缓，以及能源价格机制改革的有效推进，中国化石能源补贴近年来大幅削减。2013—2015年，化石能源补贴规模从3634.95亿元下降至-1047.41亿元；至2015年，财务意义上的补贴已经退出。随着2013年成品油定价机制的进一步完善以及国际原油价格持续低迷，成品油补贴规模逐年下降，甚至出现了负补贴的情况。中国自2013年开始实施密集的天然气补贴改革措施，天然气补贴规模从2013年的1825亿元大幅削减至2015年的586亿元，其中工业、商业部门天然气补贴已基本取消。
    居民部门交叉补贴现象仍然严重
    中国居民部门电力和天然气交叉补贴现象仍然严重。与欧美等发达国家相比，中国居民用电价格长期低于工业用电价格。2001—2015年间中国工业部门电价上涨近50%，而居民部门销售电价仅提高15%左右。与此同时，城市化进程中居民电力消费量持续增长，这使得居民电力交叉补贴居高不下。即使政府已实施居民阶梯电价政策，2015年中国居民部门交叉补贴仍高达4868.10亿元，工业部门则付出了3069.95亿元的收益补贴予以补贴居民和农业部门；同时天然气定价机制改革并未涉及居民部门，居民用气价格仍远低于工业用气价格，2015年居民部门天然气补贴量高达474.50亿元，占天然气总补贴份额的81%。
    虽然居民部门化石能源补贴规模整体有所削减，但近两年来在居民能源消费价格变化不大，尤其是电力和天然气基本不变，而消费量增长的前提下，居民部门的化石能源补贴规模削减幅度并不大。2013—2015年，居民部门补贴规模仅减少了128亿元。在居民天然气消费量逐年增加的情况下，居民阶梯气价的实施以及居民气价上调使得居民部门用气补贴量削减了64亿元。同时成品油定价机制的进一步完善以及成品油价格的持续低迷，使居民部门的成品油补贴大幅削减。但由于居民电力消费的补贴没有得到解决，居民电力消费量不断增加使得居民电力交叉补贴量有所上升，进而导致居民部门化石能源补贴规模总量削减幅度并不大。
    在考虑外部环境成本的情景下，煤炭使用导致的能源补贴量仍然很大。即使中国在2013年已经完成了煤炭价格的完全市场化，但煤炭所产生的环境污染和健康外部成本并没有体现在目前的煤炭定价机制中。由于煤炭消费量的减少，2015年煤炭产生的环境外部成本比2013年减少了1563亿元。然而，中国以煤为主的能源消费结构短期内难以改变，煤炭使用产生的碳排放及空气污染仍带来了高昂的环境外部成本，政府需要通过清洁发展和煤炭替代来进一步减少煤炭外部性导致的补贴。
    把握改革时机
    推进能源价格机制的市场化改革
    政府需要通过改革防止能源补贴反弹。由于近年来能源补贴减少很大程度上得益于能源价格大幅度下跌和能源需求增速减缓，因此，能源需求和价格反弹将导致能源补贴反弹。政府需要把握改革时机，推进能源价格机制的市场化改革，尽可能锁定近年来减少化石能源补贴取得的成果，防止能源补贴反弹，主要包括解决居民交叉补贴和减少环境外部性成本。现阶段能源供大于求和低能源价格有益于能源改革。
    能源改革（尤其是其中更为敏感的能源价格改革）有两个基本前提条件：一是能源供需必须宽松，因为政府很难在能源短缺的时候进行改革，这个时候满足能源需求是首要任务，效率是其次，而改革是为了提高效率，满足需求可以没有改革。二是能源价格必须是稳定的或者是下行的。因为能源价格改革的最大阻碍在于改革后价格可能上涨，从而影响经济增长和社会稳定。比如说，在低能源价格的背景下进行居民交叉补贴相关的价格机制改革，如果改革不导致价格上涨，无非只是改变以前错误的定价方式，价格不变甚至降价，改革必然受到居民的欢迎。因为相对而言，消费者更关心的是改革是否导致价格上涨，而不是政府以何种方式定价。此外，在低能源价格时进行改革，可以最小化改革对经济增长和社会稳定的影响。
    中国的能源补贴（含外部环境成本）将长期存在。从政府角度而言，一方面需要促进清洁发展和煤炭替代、改革能源价格机制和推动能源体制市场化，减少补贴；另一方面需要通过建立透明有效的价格机制，算清补贴账。从学界角度而言，未来中国能源补贴研究还可以继续延伸两个方面的问题，一是深入研究平衡能源三大目标的最优价财税体系；二是如何将“有效能源补贴”合理有效地“分发”到各个收入群体，做好补贴设计，通过有目标和透明的能源补贴，最大化能源补贴的收益，同时兼顾补贴的效率和公平。
    能源补贴是国际上普遍存在的问题，呼吁减少能源补贴声音从未间断，而现实中减少能源补贴的努力收效甚微。减少能源补贴的难点在于有些能源补贴是经济最大化所要求的，是必要的补贴。因此，对于发展中国家来说，既要认识到减少化石能源补贴对经济可持续发展的重要性，也需要实事求是地考虑一些能源补贴的必要性。
    （作者单位：厦门大学中国能源政策研究院）