为何启动“单独二孩”政策

       如何进行生育政策的转换，降低其带来的各种风险，实现平稳过渡，不仅需要科学的政策设计、研究和筹划，更需要决策者的政治智慧与勇气
    十八届三中全会提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这一被通俗称为“单独二胎”的政策一经公布，立即在社会各层面引起强烈震动。
        11月16日，国家卫生和计划生育委员会(以下简称“国家卫计委”)有关负责人接受新华社采访时表示，该政策将由各地依据人口与计划生育法，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施；全国不设统一的时间表，将由各省(区、市)根据实际情况，确定具体时间。但各地启动实施的时间不宜间隔得太长。 
     实际上，“单独二胎”的概念并不准确，人口学界一般将其称为“单独二孩”，意思是第一胎是双胞胎、多胞胎不在政策范围之内。“单独二孩”生育政策，从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势，标志着中国生育政策的历史性转折。 
        人口结构剧烈变化 
     始于1970年代的中国计划生育政策，对中国人口发展进程进行严格的人为干预，从根本上改变了中国人口的基本结构与发展态势，从根本上改变了中国家庭的基本结构，从根本上改变了中国社会的基本结构。计划生育政策特别是1980年以来的独生子女政策是中国历史上前所未有的，也是世界历史上前所未有的，对中华民族产生的深远影响也是前所未有的。 
     然而30多年过去了，人口发展之河默默奔流，一刻不停。根据客观的人口规律和已经变化了的人口现状，适时调整和完善生育政策已成当务之急。
    2010年第六次全国人口普查资料表明，中国大陆2010年总人口达到13.39亿，其中0～14岁少儿人口为2.22亿，占总人口的16.60%，15～64岁劳动年龄人口为9.98亿，占总人口的74.53%。65岁及以上老年人口为1.19亿，占总人口的8.87%。 
     中国的人口结构变化是快速和剧烈的。根据现有调查数据和研究结果，如果长期继续保持“一胎化”生育政策，未来40年中国人口将实现零增长并进入快速负增长阶段。如生育政策不变，2023～2025年左右我国总人口将达到高峰，高峰估计值95%的可能性上限为14.13亿左右，突破14.2亿的可能性很小。预计2050年全国独生子女总量将达到3亿人，占总人口的1/4左右；累计“失独”家庭快速增加，2050年将达到1100万以上；“双独”育龄妇女总量增长迅速，预计2050年将达到2200万以上。 
     与之相对应，0～14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11.4%左右；15～64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右；65岁及以上老年人口比例将从2010年的8.87%持续上升到接近28%。可以判断，如果“一胎化”生育政策不变，少儿人口比例将持续下降，老年人口比例将加速上升，总人口年龄结构将全面快速老龄化。 
     显然，人口的快速增加和人口的锐减都不是中国人口发展的战略目标，特别是面对如此迅速的人口总量和结构变化，以及今后突出的若干社会经济问题，独生子女政策调整是必然的。然而，如何更积极稳妥地调整现行生育政策？
    2004年前后，一些省级计划生育条例提出了“双独”可以生育二孩的政策。那么，接下来的问题就是“单独”是否可以生育二孩？还是全面放开二孩，甚至取消计划生育政策？
     根据2010年全国人口普查数据，2010年全国育龄妇女有3.8亿，其中已经生育一个及以上孩子的有2.59亿，已经生育两个孩子及以上的有1.2亿，已经生育一个孩子，没有生育第二个孩子的育龄妇女有1.39亿。在已经生育一个孩子还没有生育第二个孩子的育龄妇女中，40岁以下的0.92亿，40岁以上的0.47亿。
    面对0.92亿没有生育第二个孩子的育龄妇女，全面放开二孩生育可能会出现比较大的出生人口堆积。因此，十八届三中全会提出了启动和实施“单独二孩”政策，而不是“全面放开二孩”。
        “单独二孩”将带来什么
     “单独二孩”政策看似简单，但却将给中国的人口出生规模和独生子女家庭带来深刻影响。
     首先，“单独二孩”肯定会带来出生人口规模的扩大，但短时间内不会产生很大的人口堆积。根据现有可获得数据，我们做过“假定2015年全国城乡统一放开‘单独二孩’”的预测研究，可以将其应用于今年政策放开后的情况，基本上相当于“曲线平移”。
     假定2015年实施“单独二孩”，而非“单独”育龄妇女生育政策不变。2016年出生人口规模估计值的均值将达到1600万～1700万左右，比生育政策不变的估计值高100万～200万左右，超过300万的可能性很小；估计我国总人口高峰将在2026～2029年左右出现，高峰总人口估计均值为14.01亿，上限为14.12亿左右，超过14.2亿的可能性很小。到2050年，总人口均值从生育政策不变的12.6亿上升到13.02亿，总人口估计值上限也由生育政策不变的12.80亿提高到13.18亿。
     根据2005年全国1%人口抽样调查数据和1990年以来的人口普查数据估计，2013年全国有单独育龄妇女3300万左右，其中已经生育过一个孩子，还没有生第二个孩子的单独育龄妇女就更少了，估计此类育龄妇女2013年有1000万～1200万左右，在这些单独育龄妇女中，既有刚刚生育一孩的，也有一定比例不一定生育二孩的。
     而且，根据国家卫计委的实施细则，各省没有统一的时间表，所以各地有可能不是同时执行“单独二孩”政策。因此，只要不盲目抢生、超生，目前放开单独二孩政策不会引起多大的出生人口堆积。
     除了对出生人口规模的影响之外，放开“单独二孩”政策另一个直接影响，是独生子女群体的规模。如果2015年开始实施放开“单独二孩”的生育政策，那么各年度无兄弟姐妹人口规模仍将迅速增长，平均每年增加的无兄弟姐妹人口将从400万人以上下降到300万以内，预计2050年全体人口中无兄弟姐妹人口的规模，将由生育政策不变的3亿人左右下降到2.7亿左右，占总人口的比例也将由1/4左右下降到1/5左右。
     此外，由于独生子女规模的减少，放开“单独二孩”政策的另一个重要意义，在于可以有效减少“失独”家庭总量。与生育政策不变相比，预计到2050年每年死亡独生子女规模可减少1万人左右。
        一项复杂的社会系统工程
     “单独二孩”政策的影响不仅限于人口领域，这其实是一项复杂的社会系统工程。生育政策不是一项单一政策，而是直接涉及千家万户和老百姓长期切身利益的政策。因此，生育政策的调整过程也会面对很多具体问题，最直接的就是政策调整前后相关政策的衔接。
     在生育政策调整的过程中，一方面需要相关政策、措施的完善配套和准备，另一方面也需要做好政策宣传，既要把新政策的落实过程、面临的问题和调整方案说清楚，也要把未来政策的调整方向和路径选择讲明白，尽量避免出现由于担心政策多变而出现抢生和超生。
     政策的平稳衔接和过渡，既符合老百姓的长远切身利益，也符合国家的长期发展目标。同时，加强相关统计数据分析和深入研究，正确判断政策的影响和未来出生人口的变动趋势，积极应对由于出生人口规模扩大而可能带来的医疗、教育、就业、健康等方面的新情况和新变化。
     一个国家的生育政策，最忌导致人口规模的大起大落。因此，除了担心出现大量出生人口堆积，人口学者同样担忧长期持续的低生育率。
    抢生、超生无疑将造成很大出生人口堆积，给个人、家庭和社会带来一系列问题。但如果在生育政策调整、老百姓的生育率短期回升后，从长期看生育率却仍持续下降，陷入一些发达国家正在经历的“低生育率陷阱”，这同样会带来严重的人口结构问题。
     30多年的独生子女政策、中国人口发展的客观规律，以及许多国家的经验和教训都告诉我们，生育政策的方向和目标必然是遵循人口发展的客观规律，积极促使人口再生产进入良性循环的轨道。
    科学把握人口规律，准确分析生育率的变动趋势，并结合世界发达国家和中国人口发展特点来看，生育政策的调整和放开只是时间问题。但如何进行政策的转换，降低其带来的各种风险，实现平稳过渡，则不仅需要科学的政策设计、老百姓的理解配合，更需要决策者的政治智慧与勇气。
    文章出处：瞭望