从金融危机影响再论就业优先原则

    金融危机对中国的影响，最大的威胁不在于经济增长速度下滑，而在于就业岗位的损失以及由此造成的大规模失业。这次失业冲击因同时与三个群体（城镇就业困难人员、大学生和农民工）的就业压力相碰头，并形成摩擦失业、结构性失业和周期性失业同时严峻化的倾向，因而显得特别突出。由于后两个群体是思想活跃、流动性大的青年群体，如果不能及时、妥善解决他们的就业问题，他们会成为较大的社会不安定因素。此外，就业在安定民心、稳定社会中处于最中心位置。各类群体性事件，都与就业不充分、社保不到位、收入下降等因素有直接或间接关系。市场经济国家的经验表明，就业不是经济问题，而是政治问题。因此，更加清楚地理解就业是民生之本这个思想，形成就业优先的经济社会政策原则，是应对金融危机时的当务之急。 
    金融危机对劳动力市场的冲击
    金融危机给中国就业带来了巨大冲击。2008年，登记失业率再次上升到4.2%，2009年上半年进一步提高到4.3%。由于登记失业率这个指标并不能完全反映城镇劳动力市场实际状况，我们还有必要使用一个具有国际可比性的调查失业率来进行观察（见下表）。由于官方从来没有公布过该指标，本文只是根据国家统计局公开发表的数据，遵循国际劳工组织对调查失业率的定义，间接计算和估计了城镇调查失业率。1997－2005年期间为实际计算数字，2006年及以后为估算数字（在表中用星号表示）。
    　  由表可见，在1997－2000年之间，城镇调查失业率不断上升，2000年达到最高点7.6%。这主要反映了当时东南亚金融危机的不利影响、宏观经济低迷，以及国有企业劳动就业制度改革对劳动力市场带来的冲击。此后，随着劳动力市场状况的不断好转，调查失业率不断下降，2005年为5.2%。我们在2006年和2007年登记失业率的基础上加1个百分点，作为调查失业率的估计值（分别为5.1%和5%）。与之前年份相比，这两年的调查失业率仍然在下降。
    然而，由于金融危机影响效果的显现，我们估计，2008年城镇调查失业率为6%，即比2007年提高1个百分点。关于这个估计有两个依据。第一，根据对美国经济中采购经理指数（PMI）与失业率关系的经验和中国2008年后期PMI的下降情况，我们推算了失业率可能的提高程度。第二，根据有关研究机构估算的出口下降对GDP增长率的影响，以及“奥肯法则”显示的GDP增长率与失业率变动之间的关系，推算出的失业率提高幅度也大致如此。当然，由于这种估算是以宏观经济走势及其与就业的关系为依据的，又因为金融危机的影响是在2008年下半年才突显出来，上涨1个百分点的失业率的效果，也有可能到2009年第一季度才完全显现。随后，由于政府扩内需、保增长措施已经显现其效果，2009年上半年失业率在继续走高之后，应该已经开始稳定并呈现下降趋势。
    金融危机对就业的冲击，也体现在求人倍率的下降上。求人倍率是指劳动力市场岗位供给数与岗位需求数之比。求人倍率高，反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较充足；求人倍率低，则反映劳动力市场的岗位供给相对需求比较缺乏。根据在全国部分城市收集的劳动力市场供求信息计算的求人倍率变化趋势是，在2001年之后，求人倍率逐年上升，并持续到2007年的0.98（即岗位数已经基本与需求数持平）的较高水平。但是，到2008年第四季度，求人倍率大幅度跌落，下降到2002年以来的最低点—0.85，并持续到2009年第一季度的0.86。
    金融危机对就业的冲击，还体现在2008年城镇新增就业和下岗失业人员再就业人数的下降上。2008年，城镇新增就业为1113万人，与2007年相比下降7.6%，改变了过去几年新增就业人数不断上升的态势。2008年下岗失业人员再就业人数为500万人，与2007年相比减少15万人，而且也是最近几年来下岗失业人员再就业数最低的一年。此外，关于新增就业人数的统计，常常不能把那些就业后又失业的因素剔除掉。2008年金融危机对就业的影响，主要发生在下半年，因此，这个因素还可能导致新增就业人数的净保存量被高估。
    全球金融危机对中国实体经济的不利影响，进而对就业的冲击，主要是在2008年下半年后显现出来的。党中央国务院及时调整了宏观经济政策方向，并实施了大规模经济刺激方案和产业振兴规划。迄今为止，已经对扭转经济下滑和抑制失业率的攀高产生了重要的效果。但是，这并不意味着可以对就业形势的严峻性有所低估。相反，从长期经验和此次危机期间暴露出的问题，并结合国际经验和国内政策执行效果，仍然可以看到，就业尚未成为经济政策制订原则的核心，改变这种倾向具有必要性和紧迫性。
    市场经济国家的经验与教训
    如果劳动力长期供大于求是政策重视就业的原因，那么，一旦随着经济发展到特定的转折点，劳动力无限供给特征消失，在逻辑上必然导致就业重要性下降的结论。在发达的市场经济国家，劳动力市场的常态是劳动力短缺，然而，就业在政府政策中同样具有很高的优先序，其得到的重视程度事实上高于在中国的情形。那么，在这些国家就业何以处于政策制订的优先地位，从其实践中我们可以吸取哪些值得借鉴的经验，以及哪些教训需要我们未雨绸缪，以避免重蹈覆辙呢？
    首先，市场经济国家主要不是把就业看作经济问题，而是政治问题。因此，经济学家和政治家信奉的自由市场经济原则，在就业这个问题上是不完全适用的。发达国家劳动力市场常态是供不应求，总体上具有较为完善的社会保障体系。按照占主流的经济理论和政策理念，周期性失业问题可以通过宏观经济政策加以调控，即通过刺激经济增长得到解决。而与劳动力流动性相关的摩擦性失业，以及与劳动者个人的人力资本条件及其市场匹配性相关的结构性失业问题，则分别可以通过劳动力市场的调节，以及家庭或企业投资于教育和培训加以解决。但是，事实上这些国家的政府，往往却把就业的责任主动延揽到自己身上。其主要原因是政治家把就业问题看作是惟此为大的政治问题。
    如果把西方政治家的目标函数放到一个政治市场的框架内来分析的话，他们追求的是执政机会最大化。因此，西方政治家制订经济政策的出发点，是遵循政治收益最大而成本最小原则。具体来说，他们眼中的政治收益，就是从一项政策的承诺或执行中获得的政治支持，表现为获得的选票；而政治成本就是因某种政策承诺和执行而遭遇到的政治反对，从而使选票的损失。就业涉及千家万户，是老百姓的生计之源。选民对政府政策的最直接评价，往往就在于其对就业状况的满意程度，以及受此影响形成的政治态度。因此，为了争取民意和选票，西方政治家不仅把就业挂在嘴上，还要不遗余力地实施相关政策并力求取得效果。
    西方国家对就业的高度重视，是用惨痛的教训换来的，而且也不断因政策起伏而导致的代价而加强。例如，在美国历史上，对就业影响具有最显著意义的政策变化，莫过于对于20世纪30年代大萧条的立法反应——《1946年就业法案》的通过。该法案第一次明确提出：“联邦政府的持续政策和责任，是推动最大化就业、产出和购买力”。
    在很长的时间里，美国的经济周期中经济增长总是与就业增长相伴起伏的，所以，经济恢复通常就意味着失业率的相应下降。然而，在1990—1991年经济衰退之后，当经济增长复苏时，就业却没有相应地恢复，首次出现“无就业经济复苏”现象。以经济衰退结束时的就业总量为基准，直到就业总量超过那时的水平截止，这个时段就是所谓“无就业经济复苏”期。按照该定义，那一次在经济复苏后，高失业率仍然持续了14个月，这被认为是导致老布什没有实现连任的重要原因。在那之后，这种现象似乎成为一种美国沉疴，随着经济周期变化而反复出现。2001—2002年经济衰退之后再次遭遇“无就业经济复苏”，并且一直持续到2004年，时间长达29个月。对于当前危机的普遍判断是，即使在美国经济得以复苏的情况下，预计失业率仍会继续保持在高位，重演“无就业经济复苏”。
    宏观经济政策的就业效果评价
    一个有趣的现象是，在中国学术界和政策研究领域，一直存在着关于就业与增长在政策目标确定中孰先孰后的争论。但是，在西方国家通常没有这个争论。在这些国家，就业与增长的关系涉及的是周期性失业，即因为经济不景气造成的失业现象。由于劳动力市场常态是劳动力短缺，经济结构对生产要素的对应与反映，已经在常规的增长过程中经过选择而成型了。因此，即使在经济危机中周期性失业率提高的情况下，只要能够通过宏观经济政策刺激经济景气，有开工就会产生雇用需求。在某种程度上说，在那些国家，的确是实现了经济增长，就业就在其中了。
    但是，由于中国存在经济结构中的问题，如投资结构和产业结构并不必然与生产要素的相对稀缺性相一致，同样的投资水平甚至同样的产出增长率，可能产生不尽相同的就业创造效果。下面，我们以此次金融危机中中央政府提出的4万亿投资刺激方案为例，运用投入产出表模拟方法，说明投资于不同领域产生的不同就业拉动效果，以论证就业优先原则在投资政策和产业政策中的重要性。我们把全部投资按照假设的三种组合，在相关产业进行分配，按照投入产出表中的关系，经过模拟产生了三种拉动就业的效果。
    第一种组合是按照2005年投入产出表显示的实际投资结构来分配全部投资。这代表在没有金融危机情况下，固定资产投资的一种常态。该模拟的结果是，4万亿投资完成以后，可拉动非农产业就业4482万人，相当于2008年全部非农就业的9.6%。
    第二种组合是按照目前国家发改委已经做出的投资结构安排，来分配全部投资。即把灾后重建投资按照一定比例分解到建筑业，农业、采掘业、制造业和电力热力及水的生产和供应业；保障性安居工程分别列入房地产业、租赁和商务服务业；农村民生工程和农村基础设施分别列入与民生相关的服务业及建筑业；铁路、公路和机场等重大基础设施建设作为建筑业；医疗卫生、文化教育事业发展和建设生态环境工程都属于民生相关的服务业；自主创新和结构调整属于制造业。该模拟的结果是，可拉动非农产业就业5135万人，相当于2008年全部非农就业的11%。
    第三种组合是按照产业的就业拉动效果来分配全部投资。即根据就业拉动系数，给每个产业一个权数。其中，教育、卫生、社会保障等服务业就业拉动系数最高，排第一位，我们给最大权数。以下依次是：批发零售贸易和餐饮业等排第二位；邮电运输业排第三位；制造业排第四位；建筑业排第五位；房地产、租赁和商务服务业排第六位。按照这个方式分配投资的话，可以获得最好的就业效果，创造就业7236万，相当于2008年全部非农就业的15.5%。
    结果很明显，在按照上述三种组合分配4万亿元投资的情况下，第三种即按照产业的就业拉动效果安排投资结构，创造的就业岗位比第一种组合多61.4%，比第二种组合多40.9%。虽然投资原则要考虑到多种因素，上述产业划分也比较粗糙，而且模型毕竟不是现实，但是，模拟结果仍然提示我们，投资计划考虑就业因素与否，创造岗位的效果是大相径庭的。因此，除了按照就业最大化原则对现行投资组合进行调整之外，对于中央财政投资之后的地方配套投资和民间投资，应该用政策手段引导，以更多地向第三种投资组合靠近，达到尽可能大的拉动就业效果。
    在西方宏观经济学和政策制订中，旷日持久的争论是关于就业和物价目标孰先孰后。经济学家或多或少都承认，失业率与通货膨胀率的此消彼长是一对鱼和熊掌不可兼得的矛盾。在一些市场经济国家的宏观经济政策目标中，就业优先原则的一定程度倒退，发生于20世纪90年代，即随着许多国家中央银行接受了通货膨胀目标制的理论，并且付诸实践，宏观经济政策制订中的就业优先程度有所降低。所谓通货膨胀目标制，在实践上可以简单地概括为两点：第一，接受通货膨胀目标制的中央银行为自己设定一个单一通货膨胀目标，不再设立其他中间目标；第二，无论何时，只要价格增长超过这个目标水平，就要提高利率，而不管价格上涨是由何种因素造成的。虽然美联储并没有公开宣布采取通货膨胀目标制，但是，其关注价格水平甚于就业的倾向逐渐抬头。
    不过，一旦遇到经济危机，特别是看到了“无就业经济复苏”现象反复出现所造成的危害，许多国家的政府往往及时回到就业第一的立场上。斯蒂格利茨认为，人们对此次金融危机的反思，有一个重要的共识就是，通货膨胀目标制危害极大，因而必须放弃。这种情况进一步表明，西方国家的政治家的确是把就业当作政治问题来认识和处理。在特殊时期，政治优先序高于一切，而危机中就业对于政治作用不言自明。
    在这方面中国也有值得吸取的教训。也就是说，从一时一地的特定调控要求出发，实施宏观经济政策的结果有可能导致对就业目标的忽视。旗帜鲜明地把就业纳入货币政策目标，防止通货膨胀单一目标倾向，是更加符合中国国情的政策制定出发点。
    通过政策协调体现就业优先原则
    以就业优先原则统领宏观经济政策的各个领域，包括货币政策、财政政策、产业政策以及各项经济发展战略，可以使这些政策领域达到最好的就业效果，实现保增长的民生目标。为此，需要做出若干重要的政策优先序的调整。
    第一，宏观经济调控要求中应直接宣示就业目标。面对金融危机的不利影响，中央政府及时调整了宏观经济政策方向，实施积极的财政政策、适度宽松的货币政策，并提出了2009年经济增长率力保8%的要求。由于中央强调了保增长与保民生的关系，这个8%的增长速度要求的意图是明确的，对于保就业的要求也蕴涵其中了。但是，由于经济增长并不必然带来同步的就业扩大，因此，对于某些地方政府来说，在贯彻中央保增长意图时，有可能产生增长与就业目标的矛盾。我们在分析主要产业的GDP贡献和就业拉动效果时发现，两者之间并不是一致的，因此，地方政府如果不遗余力地保GDP，不可避免地会忽视就业目标。因此，我们建议今后的宏观政策要直接宣示就业增长目标，而不仅仅是GDP增长目标。
    第二，宏观经济调控政策方向、手段和力度，应以最大化就业目标为依据。政府出台大规模投资刺激方案，以及各种产业振兴规划，固然是保增长、扩内需的积极手段，而且成效十分明显，也必然起到扩大就业的效果，但是，如果能够明确地以最大化就业为投资领域选择的原则，可以产生更加明显的就业扩大效果，加大投资乘数，从而形成投资和消费内需同时扩大，依靠内需拉动增长的良性循环。货币政策虽然主要是从总量上调控宏观经济，但是，一方面把就业列为调控的首位目标，与其他宏观经济政策如财政政策的协调配合，就有了共同的基准，从而推动就业、降低失业率的效果会显著增强；另一方面，贷款政策对劳动密集型中小企业的更多关注，可以使金融更加直接地服务于产生就业目标。
    第三，及时颁布关于劳动力市场的统计数字。为了在宏观经济政策制订和实施中更加注重就业，有关劳动力市场状况和变化情况的主要指标必须成为宏观经济部门的基本决策信息。因此，符合国际惯例并具有可比性的调查失业率应公开、及时地予以发布。不过，仅仅这个指标还不能充分反映劳动力市场状况的全貌，例如，该指标不能反映那些因对就业前景丧失信心的退出劳动力市场的情况，以及就业充分程度等。因此，劳动参与率和就业时间等指标也应该作为调查失业率的补充性信息，予以及时公布。
    第四，区域发展战略要按照比较优势的原则实施。美国在历次经济衰退之后之所以出现无就业经济复苏的现象，一个原因是在衰退期间，大量劳动密集程度比较高的产业转移到海外，导致国内岗位的损失。在金融危机来袭之前，中国沿海地区已经出现了劳动力短缺和工资上涨的趋势，劳动密集型产业在这些地区的竞争优势有所减弱。保持中国在劳动密集型产业上的国际份额，有赖于形成一个产业在国内的雁阵式转移。然而，目前出现的中西部和东北地区工业的快速增长，主要还是政府主导型的倾斜式投资的结果，导致这些地区工业中资本密集程度提高。从最大化就业原则出发，把西部开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起等区域发展战略转到比较优势的轨道上，不仅可以延续劳动力丰富的比较优势，也是在转变经济发展方式的同时，摆脱金融危机困境的突破口。
    第五，就业与社会保障及其他社会政策的结合运用。各国经验表明，教育和社会保障事业的建设与完善，具有显著的应对和化解经济危机的功能。首先，在危机时期大力发展教育具有明显的反周期功能，包括提高劳动者竞争力，增加家庭对教育的支出从而刺激需求，财政性投入的增加还可以释放出家庭在其他方面的消费。此外，对于缓解当前就业压力至为重要的是，增加青少年在学年限，可以显著延缓他们进入劳动力市场的时间。其次，扩大社会保障也有利于通过稳定居民对未来养老、生病、失业的保障预期，扩大消费需求，进而启动因出口下降所闲置的生产能力。依靠提高社会保障覆盖面和保障水平刺激普通商品的消费，预期比发放消费券的效果更加明显和直接。
    文章出处：中国就业，2010年第7期