评估指标改革与计划生育优质服务

    评估指标具有鲜明的导向性。在各个领域和不同层次的工作中, 工作计划的制定与评估指标紧密相连, 评估指标被用来检查和评价一个时期内的工作情况和成绩。可以说, 评估指标起到了指挥棒的作用。比如经济发展的指标之一—国内生产总值经常被用来衡量一个国家的实力, 在国内也被作为评价地方政府政绩的主要依据, 因而促使各级政府将经济发展放在工作的首位。这种做法在一定的历史阶段可能是有益的, 能够起到刺激经济起飞和增长的作用。但随着时间的推移, 单一经济指标衡量政绩的负面作用越来越明显, 由于只注重经济发展而牺牲社会和民众利益、忽略发展的可持续性等弊端日益凸现。因此,近年来国际上更加强调经济与社会奋人类与自然的平衡发展, 同时还强调发展中的社会性别平衡。自20 世纪90 年代以来, 联合国开发计划署连续多年沿用人类发展指数(即H DI )和性别发展指数(即G D D 来衡量一个国家在发展进程中的位置, 从而倡导各国洛地区)政府除了经济发展之外, 同时还需要关注教育和健康事业的发展、人民生活的改善和社会性别的平衡问题, 使人类社会得以实现更健康、更和谐的可持续发展。
    人口和计划生育工作也不例外。我国的计划生育工作自上个世纪70 年代开始以来长期围绕控制人口增长开展工作, 体现在考核评估中, 主要指标都是围绕人口和计划生育的定量指标, 如出生率、增长率、计划生育率、长效措施避孕率等。对这些指标的层层定期考核, 促使计划生育工作者尽全力达到指标要求, 因此工作重点必然落在降低出生率、提高长效避孕措施的使用比例方面。应当说, 在计划生育工作开展初期,这些考核指标有其历史的必要性和必然性。不过, 随着形势的发展, 这些以管理育龄妇女为主要手段、以控制人口增长为目标的指标, 逐渐暴露出明显的缺陷。
    20世纪90年代以来, 国内和国际的人口与计划生育形势发生了巨大的根本性的变化。首先, 我国的计划生育工作加人了“ 三结合” 、“ 三为主” 等不是单纯控制人口的内容, 后来国家计生委又提出了计划生育工作的“ 两个转变” ,给计划生育工作赋予了更多的服务内涵。国际上, 以1994年开罗人口与发展大会为转折标志, 国际社会普遍开始对单纯追求人口目标的人口政策进行反思, 提出了以育龄人群的生殖健康权益为中心的计划生育优质服务框架。
    我国自1995年起开展了优质服务的试点工作, 至今己经推广到全国。优质服务的一个核心内容就是贯彻落实育龄夫妇对避孕方法的知情选择, 而贯彻落实的结果必然会导致避孕方法使用的多样化, 从而影响到长效避孕措施的使用比例。于是相对滞后的评估考核机制将计划生育优质服务工作置于两难境地: 如果推行避孕方法知情选择、尊重育龄夫妇的决定, 可能会导致考核评估的“不及格” , 因此打击了基层开展知情选择的积极性; 而“有条件”的知情选择(比如只能在长效措施中选择)实际上是侵犯了育龄夫妇的权益。
    与此同时, 我国相当一部分地区的生育率己经长期稳定在一个较低的水平, 自然增长率基本稳定, 出生率的波动主要受到妇女初婚年龄变动和两胎间隔的影响, 不同县、区间的差别十分微小; 同时, 避孕使用率和计划生育率达到了高得不能再高的水平, 几乎没有进一步改善的余地。在这种情况下, 出生率、自然增长率、避孕使用率和计划生育率等指标所衡量的是几乎没有变化的对象和事件, 从技术上来说已经成为不敏感的指标, 继续用这些指标考核工作成就失去了指导和评估的意义。
    另一方面, 在新的形势下对计划生育工作提出的优质服务要求, 如咨询、随访、宣传教育等服务以及服务能力方面的问题, 在传统的指标中没有得到体现。如果不增加新的考核内容, 就无法形成保障优质服务可持续发展的监督和评估机制,可能会使优质眼务的开展流于形式不能深人, 或者如同一场短期的运动, 高潮过去之后又队复到!日日的运行方式。
    在这种形势下, 传统沿用的单纯人口控制指标已经不能适应新的需求, 无法反映新的工作内容进展, 甚至与“两个转变”的主旨和优质服务的内容相悖, 不仅没有起到指导工作的作用, 反而成了制约工作机制创新的障碍。因此有必要对现有的评估指标进行反思和改革, 引人新的考核指标以适应形势的发展。
    纵观我国白劝年代以来的几次全国性的计划生育调查内容, 可以看到在国家层面对计划生育形势和工作重心变化的调整与回应。我国在1982年、1988年和1992年开展的全国范围人口与计划生育调查中, 主要的调查内容都是围绕生育和避孕方面的简单问题, 但1997年和2001年的调查中增加了大量有关生殖健康、服务质量、知识和态度以及权益方面的内容（见表1)。历次全国调查记录了在国家层面最关注的信息内容的变化, 反映了不同历史时期计划生育工作重点的转变。从近20年间的变化可以看出, 我国的计划生育工作从单纯注重腔制生育水平到同时关注育龄妇女的生殖健康的需求, 而且关注的对象也有所改变, 逐渐扩大到整个育龄人群。过去有关计划生育和生殖健康的调查刘象仅仅是已婚育龄妇女, 最近的两次全国调查已经扩展到所有已婚和未婚育龄妇女。更值得一提的是, 在中国/ 联合国人口基金会第五周期项目的基线调查中, 不汉包括了妇女, 还调查了一部分男性。这些变化, 无疑有利于我们对计划生育和生殖健康工作进行比较全面综合的了解和评价。
    在其他不同的层面上, 考核评估的改革随着优质服务的开展也在进行。在区县一级的基层, 对日常工作的考核评估进行了各种具有创新性的尝试, 如在制定新的定量指标的同时, 引人定性评估方法以及快速评估与常规考核的结合等等, 创造出较为丰富多样的经验。为了适应新的人口与计划生育工作形势和需求, 在多年优质服务试点的实践和借鉴国际管理评估框架及模式的基础上, 中国/ 福特基金会优质服务项目“管理与评估”课题组近期完成的优质服务框架下的计划生育管理与评估” , 以实现“ 两个转变”为指导, 以满足群众需求为核心, 提出了计划生育管理与评估改革的新思路。研究项目建立了一整套全新的管理与评估机制, 针对管理评估体系中存在的只见“数”不见“人” 、只应付上级任务不了解群众需求等问题, 要求基层(如乡镇或街道一匆在充分了解和分析群众需求的基础上、通过科学的决策程序和制度来制定有针劝阵的年度工作计划上报给上级, 而上级的考核则通过了解工作计划完成情况, 利用各种方式调查分析群众对计划生育工作各方面的评价, 并结合其他统计数据和资料,对土作计划的执行和效果进行评估。对群众需求的研究和对工作中存在间题的分析贯穿了计划制定和评估的过程。项目在上海卢湾区、天津和平区和宝抵区、青岛即墨市、丹东东港市对这种管理评估体制进行了试点, 建立子新的评估机制、新的评估指标和多样化的评估方法。事实证明, 管理评估改革的试点促进了这些地区的优质服务工作开展, 初步收到了良好的效果, 在国家创建优质服务先进县的活动中全部进人先进行列。
    我国的计划生育优质服务工作从1995年的6个试点到现在已经形成燎原之势, 为了适应形势的飞快发展, 促进优质服务工作的开展和俘件, 建立新的评估机制和评估指标势在必行。
    文章出处：人口与计划生育，2004年第4期