制度人口学重大问题研究述评

    关注制度与人口行为的关系研究是制度人口学的重要特征, 而针对与制度和政策有关的现代和未来人口问题, 努力为改进这些制度和政策提出建议是制度人口学研究者价值体现的最重要方式。从2004年开始, 国内不少人口学者开始投身“十一五”中国人口发展战略的研究之中。经过一年多的协作攻关, 全国多家主要人口研究机构就自己所承担的题目拿出了论证报告, 对全国“十一五”社会和经济发展纲要的形成做出了贡献。
    近期, 与制度人口学关系关注的重大问题探讨主要体现在以下几个方面:
    一、中国生育控制政策的调整研究
    中国的生育控制政策已经实行了20余年。它抑制了我国人口过快增长的势头。至20世纪90年代末, 中国人口实现了从高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡和低增长的转变。无疑这为社会、经济发展创造了比较有利的人口环境。但生育控制政策之下, 人口出生率的迅速降低使人口结构发生变化, 老年人口比重上升, 中国出现“未富先老”的局面, 进入老龄化社会; 在少生环境下, 人们的性别偏好仍然存在, 以非自然方式选择性别流产促使出生性别比升高。而从家庭角度看, 独生子女家庭是具有一定风险的家庭。正是在这些考量之下,中国生育控制政策的调整认识应运而生。
    周长洪从公民权利和家庭利益角度对自己的调整设想做了论述。他主张对现行生育政策实行微调。因为生育政策是典型的涉及每个公民自身与家庭利益的公共政策, 它的选择, 不能仅考虑其对人口生育水平、人口数量与结构, 以及人口与经济社会协调发展的影响等, 还必须考虑另一类重要因素——政策的价值取向, 即政策对公民权利与家庭利益的公平性的影响。他认为, 按现有生育政策, 我国正在出现一批规模越来越大的非意愿性独生子女家庭, 在目前社会流动性和不稳定性不断增大, 意外死亡率较高的环境下, 这些家庭发展的脆弱性与代际延续的安全性受到严重威胁。他指出, 目前我国人口发展状况和经济社会环境, 为生育政策的适当调整提供了前所未有的良好环境条件。他提出具体建议: 生育政策调整宜采用“小步慢行、平稳过渡”方式。第一步, 从2005年或2006年开始, 凡是父母双方有一方是独生子女, 就允许家庭在有一定时间间隔条件下生育第2个孩子, 并且在全国不分城乡、不分地区、不分年龄地普遍实行; 第二步, 从2015~2020年开始全国普遍实行每个家庭允许生育2个孩子的政策。这一设想与现行政策的明显不同是允许父母双方有一方为独生子女者生育二胎, 而现行政策为父母双方均为独生子女者才可生育二胎。
    曾毅主张以晚育为杠杆,平稳向二孩政策过渡。他认为我国很多地区生育水平很低,人口老龄化日益严重, 家庭养老面临严峻挑战, 出生性别已经严重失衡。政府继续实施现行生育政策的政治代价与管理成本昂贵, 而且由于市场经济条件下生儿育女成本上升, 人们的生育愿望普遍发生变化, 生育政策的适当调整并不会出现人口失控。因此, 许多学者呼吁必须尽快逐步实施生育政策平稳调整。而在具体工作上, 不少人仍然视逐步放宽二孩生育政策为难以跨越的“禁区”, 而生育间隔政策的改变似乎更加容易做到。曾毅指出: 目前取消生育间隔政策而允许生二孩条件不变的弊远大于利, 其中最大的弊端在于它实际上是为生育政策平稳调整设置障碍。目前取消只适用于少数人的间隔政策, 而做出牺牲最大、流引产与被罚风险最大的大多数一孩夫妇的权益得不到改善, 而且在为一孩夫妇的权益改善( 即生育政策调整) 设置障碍, 实际上是一种社会不公。晚育是一根很有力的“杠杆”, 运用好了,可以在国家能够承受的“人口增量”范围内, 实现平稳向二孩政策过渡的软着陆。
    张翼则从人口生育政策要逐渐统一, 人口政策要立足于人口结构的和谐、要防止未来劳动力的短缺, 人口政策要在总量控制的基础上缓解老龄化水平, 要用两个“五年计划”将人口出生性别比降低到正常水平等视角提出调整生育政策的理由。但他没有提出具体的调整方案。
    就总的情况而言, 不少人口学者有对生育政策进行调整的设想, 但在目前人口形势下,他们所提建议还是比较谨慎的, 这是负责任的态度。因为就现实人口状况来看, 在相对比较严格的计划生育政策之下, 我国的人口压力只是有所缓和, 尚未从根本上缓解, 更谈不上消除。加之, 就目前城乡社会而言, 民众中二胎生育意愿是比较强烈的。任何政策调整都会对全局产生影响。因而, 在未来, 渐进的而非激进的政策调整才是应该寻求的路径。
    二、计划生育政策评价
    中国的计划生育政策实行以来, 对其所做评估性研究一直在不断进行。2000年前后在计划生育政策实施二十周年之际更形成高潮, 产生了多种版本的评估报告。马瀛通对计划生育政策的评价是比较有特色的。 他指出: 中国实行计划生育30多年来, 既有执行从群众中来又回到群众中去的生育政策, 创造世界生育水平下降奇迹的时期; 也有执行未考虑以人为本、脱离群众的紧缩生育政策, 迫使计划生育工作及生育水平都陷入“怪圈”而历经曲折的时期。20世纪70年代实施“晚、稀、少”生育政策成效显著。它不仅对当时及后来的经济社会发展起到了不可低估的促进作用, 而且对80年代后期以来的劳动就业、环境保护和可持续发展问题, 都起了持续减缓压力等积极作用。他对1979年生育政策中将“提倡一对夫妇只生育一个孩子”变为实际只能生育一个孩子转向持有不同看法, 认为其结果不仅没能将生育水平紧缩下来, 反而引发了生育水平和人口出生率的报复性反弹, 也使计划生育工作遇到了空前未有的阻力。1991年5月, 在多数农村地区生育政策偏紧、人口计划又难以完成的双重矛盾中, 中共中央、国务院从实际人口控制能力出发, 以远宽松于现行生育政策限定的出生人口量, 求实地调整了20世纪末人口控制计划目标, 并强调指出, 这是一个必须尽最大努力才能完成的计划。他最后指出: 中国人口控制所突出显现出来的问题, 暴露出人口科学研究工作的滞后, 暴露出决策不仅科学论证不足, 而且缺乏群众的民主参与及听证。
    三、计划生育政策对性别比偏高影响研究
    性别比偏高问题一直为人口学者所关注。若不涉及政策或制度分析, 这一问题将不会纳入评价范围。我们主要关心将计划生育政策与性别比问题联系起来的相关研究。
    原新、石海龙认为,中国出生性别比自1980年代开始偏高而且持续升高, 这和推行计划生育政策并没有直接关系, 二者不是因果关系。这是多因素综合作用的结果。他们将影响因素分成三类: 一是基础性因素。中国现时的社会经济条件和发展水平以及社会环境依然构成了男孩偏高的基础, 尤其是新旧婚育观念和生育文化并存, 影响着人们的生育选择和生育行为。二是促进性因素。现代社会少生孩子( 无论是自愿的还是非自愿的) 的趋势使人们失去或放弃了自然选择孩子性别的机会, 只好采取人为的措施选择期望性别的孩子。三是技术性因素。现代受孕技术、避孕节育技术、性别鉴定技术和人工流产技术的进步与发展, 为人们选择孩子性别提供了可靠手段。男孩偏好的传统文化和社会经济现状是基础, 便捷安全的胎儿性别鉴定和性别选择技术是手段, 少生孩子是动因。计划生育政策是促使少生孩子的重要因素, 但不是惟一的途径。计划生育政策与出生性别比偏高并非直接的因果关系。
    他们认为, 制度缺位是影响出生性别比的主要社会因素。第一, 社会保障制度不健全。在我国快速人口转变过程中, 对于家庭人口小型化所产生的家庭养老资源短缺问题认识不足, 国家相应的养老保障制度安排, 特别是农村养老保障体系严重滞后于群众的需求。第二, 人口流产合法, 只要孕者自愿, 几乎任何原因的人工流产都可以实施, 而且计划生育部门、公共医疗卫生机构、个体门诊三分天下。第三, 人情社会, 执法不严, 人际关系复杂,“人
    情大于原则”,“关系重于规定”, 非医学原因的胎儿性别鉴定难以制止。第四, 遗产制度缺位, 子女几乎可以完全继承父辈的财产, 为了防止家庭财产传给“外姓人”, 就必须要有能够继承家族姓氏的儿子; 第五, 保障只有女儿家庭的各项制度不健全或者不能充分落实。
    他们的分析充分考虑到中国特有文化因素在性别偏好中所起的作用, 而这正是制度人口学研究的对象。我们认为, 文化并不是一成不变的。中国当代生育文化建设的实践已经证实了这一点。但也要看到, 生育文化的不少方面建立在人们的物质需求之上。在农业社会中, 性别偏好中的“重男”意识主要是家庭养老这一现实需要所促成, 因而由社会保障取代家庭养老是削弱“重男”意识和行为的重要手段之一。
    四、户籍制度改革途径研究
    户籍制度改革20世纪90年代以来一直是一个热门话题。近来的研究主要从流动人口、特别是农民工因户籍制度所带来的发展限制、待遇不平等等方面进行分析。
    陈成文、孙中民撰文指出: 从公民权益、经济发展和社会稳定等维度来看, 一元户籍制度优于目前的二元制度, 它应是户籍制度改革的最终选择。但由于政策制定的路径依赖性,其变革应该是一个渐进的过程。所谓一元制模式是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型, 实行全国统一居民户口制, 切断社会待遇与户籍之间的联系。一元制改革模式主要做法是: 首先要逐步淡化城市偏向, 逐步取消城乡之间利益分配的差距, 先改内容后改形式,
    促进城乡一体化的发展。在此基础上, 实行居住地登记户口的原则, 建立以常住户口、暂住户口、寄居户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明, 出生证是16周岁以下公民的身份证明。政府应把以户管理为重点, 转向以人管理为重点, 最终实现开放、动态的户籍制度。
    王旭东认为:在二元结构消除过程中,对于当前的户籍制度,既不能长期不变,成为二元向一元转化的障碍,也不能一下子放开,出现“公地悲剧”和“搭车现象”。政府应该在城市资源可以承受的幅度内, 加快吸收农村户籍人员进入城市的步伐, 逐步放开户口限制; 消除以户籍制度为基础的就业歧视政策和福利体系的排他性政策, 剥离户口的福利含义, 使户口仅仅执行人口登记和管理的职能, 为城市工业部门创造稳定的劳动力队伍。
    朱宝树指出: 小城镇一直是中国改革和发展中的大问题。1997年以来, 中国小城镇户籍制度改革迈出了较大步伐, 对农村人口城镇化起到了积极的推动作用。然而, 农民对进城落户的热情并不象人们所预期的那样高。总体看, 小城镇户口是随着其吸引力的逐渐减弱而放宽的。当今中国的农村人口城镇化, 已经进入了必须通过相关制度综合配套改革才能实现再推进的发展阶段。但他并没有提出具体的建议。
    杨云彦对户籍制度近几年所出现的变化予以承认和充分肯定, 他指出: 户籍制度与劳动力市场政策出现了一些新的变化; 市场化改革的深入和多种经济成分的发展, 已经大大削弱了户口屏障的作用; 城市劳动力市场的户口门槛正在被市场门槛替代, 劳动力市场按户口等制度性因素的分层正在转变为按市场机会、人力资本( 包括受教育程度、非农就业的经历等) 的分层。他同时指出: 这些变化还没有从深层消除基于户口的一系列差别待遇政策, 包括就业、受教育、社会保障等方面的地域或行业限制等。本世纪头20年, 从人口转变后期人口加速老龄化的趋势看, 城乡劳动力之间的结构性差异, 将为农村劳动力的转移和城市化提供一个重要空间, 这也正是经济发展过程中一个重要的“人口窗口”。以户籍制度改革为中心的城市劳动力市场发育应该成为进一步改革的突破口。明确改革目标和路径, 将户籍制度与农村土地流转制度、社会保障制度改革与公共财政体系构建、公共管理体制重构等重大改革举措结合起来, 统筹考虑, 形成一套可预期的、具有连贯性的一揽子方案, 从而促进城乡劳动力市场整合, 实现农村劳动力稳定、持续地向城市和非农产业转移。
    总的来看, 研究者均认为户籍制度由“二元”向“一元”转变是必然的选择, 但这项工作也应走渐进之路。就目前而言, 在经济发达地区和非公有制占主导地位的地区, 户籍制度的“二元”特征和界限已经基本消失, 特别是对本地人口而言, 户籍制度所形成的城乡分隔作用已经很小。但在流动人口的管理方式上依然有差别、甚至存在歧视现象。
    我们认为, 对“二元”户籍制度分析时要避免陷入概念化的认识之中。中国计划经济时代城市户口居民所获得的待遇实际有两项: 一是口粮供应, 一是就业安排。20世纪80年代中后期开始, 口粮供应取消。不久, 城市居民子弟也走上自谋职业之路。至于城市居民的社会保障与其说与户籍制度有关, 倒不如说与原来的单位制度相联。计划经济时代没有工作的城市居民基本上靠家庭有收入的成员赡养。时至今日, 多数没有收入的城市居民依然主要
    依赖家庭成员资助, 而不是社会保障制度。从这一角度看, 户籍制度的“一元”改革也不会给多数原有城市户口居民带来多大利益损失。因而, 就整体而言, 户籍制度由“二元”向“一元”转变不会带来社会震荡, 或者说其影响是有限的。
    五、农民工社会保障问题
    农民工是我国目前流动人口的主体。大量农村剩余劳动力向非农领域转移是我国当代社会经济发展的重要标志。我国能否实现全面现代化的目标, 与这一问题解决得好坏有密切关系。目前最突出的是农民工在城镇非农就业中的社会保障问题。
    桂世勋认为应坚持从中国国情出发, 按“先易后难”的原则逐步把农民工纳入城镇的各项社会保障制度。当前应在部分地区探索建立农民工养老保险的基础上, 抓紧研究制定全国统一的农民工养老保险办法。对现阶段农民工的医疗保险。除个别地区探索建立城镇农民工住院医疗保险外, 在已实行新型农村合作医疗制度的地区, 可引导流入城镇的农民工参加户籍所在地的新型农村合作医疗。
    陶志勇指出, 解决现阶段我国农民工的社会保障问题, 应坚持以下基本原则: 一是分类分层原则。政府在实施社会保障之前, 应先对农民工进行适当的分类, 对达到规定居住年龄及有相对固定住所和单位的农民工, 给予享受本市居民权益的资格条件, 并正式纳入当地的社会保障体系; 而对不符合条件的, 则另调方案中以解决, 并视情形逐步纳入。二是循序渐进原则。农民工最需要的社会保障项目优先建立。当务之急是建立必要的工伤保险及大
    病医疗保险、养老保险以及必要的社会求助制度。三是灵活性原则。制度设计要有弹性, 与现行社会保障制度能够有效对接。四是统一性原则。即农民工的社会保险政策在基本原则上应是全国统一的, 而不是地方性。
    建立农民工社会保障制度是提升全社会民众生存质量的要求, 更是实现社会和谐的一项基础工作。只有建立相对健全的农民工社会保障制度, 才能为他们融入城市社会创造前提条件。它需要政府管理部门、用人单位和农民工三者共同做出努力。
    文章出处：社会科学管理与评论，2006年第3期