都阳:我国最低工资制度标准与执行关系浅析

    随着最低工资制度在世界各国的广泛使用，它已经成为劳动力市场制度的重要组成部分。最低工资标准不仅是最低工资制度设计的核心内容，也与该制度的执行及其成效息息相关。然而，尽管中国实施最低工资制度已经有近20年的时间，但对最低工资标准的设定方式、设立水平和调整依据等基本问题，仍然缺乏明确的规范。这不仅导致最低工资标准设立的随意性，也增加了最低工资制度的执行难度。本文将介绍最低工资标准的演变历程，阐述最低工资制度执行中存在的问题，最后分析最低工资执行的决定因素以及提出政策建议。 
    最低工资制度的演变 
    中国政府尽管在1984年就签署了《制定最低工资确定办法公约》，《制定最低工资确定办法公约》（MinimumWageFixingConvention）由国际劳工组织（InternationalLaborOrganization，ILO）于1928年制定，但在相当长的一段时期内，中国并没有一个官方的最低工资标准。直到1993年，原劳动部才发布了《企业最低工资规定》。在这个规定中，最低工资的调整频率被设定为每年不超过一次。这个规定要求中国境内的所有企业应遵守《企业最低工资规定》，各省级政府要根据最低生活费用、平均工资、劳动生产率、城镇就业状况和经济发展水平等因素确定合理的最低工资标准。这使得省级政府在调整最低工资方面具有很大的灵活性。中国在1995年的《劳动法》中正式确立了最低工资制度，大部分省份在1995年前后正式公布了第一个月最低工资标准。 
    2004年，原劳动和社会保障部公布了《最低工资规定》，以取代1993年的《企业最低工资规定》。在这个新的《最低工资规定》中，最低工资的调整频率被设定为每两年不少于一次，这与1993年的《企业最低工资规定》有明显不同。同时，企业在支付最低工资时应该剔除加班工资、特殊工作环境补贴和其他福利待遇等；企业违反最低工资规定的处罚，也由所欠工资的20%-100%增加到100%-500%。新的《最低工资规定》同时确立了适用于非全日制用工形式的小时最低工资制度。 
    2008年5月1日生效的《劳动合同法》也包含多个关于最低工资的条款。但在2008年底，为了应对国际金融危机的挑战，人社部下发通知要求各省级政府在2009年暂缓上调最低工资标准。随着金融危机影响的退去，各省市在2010年又开始了新一轮最低工资调整。2010年，31个省市中有30个省市上调了最低工资标准，平均调整幅度为23%；2011年，24个省市上调了最低工资标准，平均调整幅度为22%；2012年，24个省市上调了最低工资标准，平均调整幅度为20%；2013年，26个省市上调了最低工资标准，平均调整幅度为18%；2014年，18个省市调整了最低工资标准，平均调整幅度为14%。发改委等部门在《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中提出，要“根据经济发展、物价变动等因素，适时调整最低工资标准，到2015年绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上”。可见，中国已经进入一个最低工资标准的频繁调整时期。 
    最低工资制度执行中存在的问题 
    从国际经验来看，大部分发达国家如美国、英国和加拿大等国家均只规定了小时最低工资标准，而没有规定月最低工资。在中国，按照《最低工资规定》，“最低工资标准一般采取月最低工资标准和小时最低工资标准的形式。月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者”。同时公布月最低工资标准和小时最低工资标准考虑了中国的工资支付习惯和对非全日制就业劳动者进行保护。尽管《最低工资规定》对月最低工资及小时最低工资标准的转换关系有比较明确的说明，但是最低工资制度在实际执行时仍然存在一些问题。 
    首先，从政府的角度来看，部分省市没有给予小时最低工资制度足够的重视。以中国城市劳动力市场调查（CULS）涉及的5个城市为例，上海、武汉、沈阳、福州和西安在2001-2005年以及2005-2010年之间均对月最低工资标准进行了较大幅度的调整。然而，尽管2004年《最低工资规定》已经要求建立小时最低工资制度，但有些城市在2005年仍未正式公布小时最低工资标准。一些省市在1995年刚实行最低工资制度时就开始公布小时最低工资标准，但该小时最低工资标准是根据月最低工资标准经过简单计算得到的，与这里适用于非全日制用工形式的小时最低工资标准有很大不同。2004年《最低工资规定》实施后，大部分省市不再公布折算得到的小时最低工资标准。此外，在实施月最低工资标准时需要同时考虑工作时间和月工资，在实施小时最低工资标准时则需要区分全日制用工和非全日制用工等用工形式，这些都增加了政府监管的难度和复杂性。 
    其次，从企业的角度来看，实施月最低工资会增加企业滥用最低工资制度的动机。提升最低工资标准之后，企业为了降低因最低工资提升带来的成本，可能会要求劳动者延长工作时间。 
    再次，从最低工资应该保护的对象来看，适用最低工资标准的劳动力人力资本水平较低，在劳动力市场上的议价能力也较低。这部分群体通常需要比非最低工资劳动力工作更长的时间。如果政府对工作时间的监管不严格，实施月最低工资制度恰恰容易牺牲最低工资制度应该首先予以保护的这部分群体的利益，对这部分群体实施小时最低工资是很有必要的。 
    最后，从最低工资制度的实际执行情况来看，适用小时最低工资的非全日用工形式仅占全部就业人员的很小比例。根据《劳动合同法》的规定，非全日制用工是指“劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式”。根据这个定义，笔者计算得到，适用小时最低工资制度的 
    劳动力仅占全部从业人员的2%左右。 
    最低工资制度执行效果的决定因素 
    不同户籍工人的最低工资覆盖情况值得关注。整体来看，尽管随着时间的推移，迁移劳动力在各种社会保险上的覆盖情况均有所好转，但被覆盖的比例仍远远低于本地劳动力。另外，迁移劳动力社会保障覆盖情况的好转主要是由迁移劳动力中的非最低工资劳动力贡献的，最低工资劳动力的社会保障覆盖比例仍然很低。实际上，与2005年相比，2010年迁移劳动力中的最低工资劳动力在失业保险和工伤保险上的覆盖比例甚至有所下降。 
    在CULS涉及的5个城市中，大部分城市的最低工资覆盖情况稍差于上海。较高的最低工资覆盖比例一方面可能反映了劳动监管部门在最低工资执行方面的努力，另一方面由于最低工资与当地的物价水平相关。一个看起来比较高的最低工资标准并不能反映政府对劳动力市场较强的干预，因而最低工资制度的执行难度与名义最低工资水平并没有直接的关系。以2010年为例，沈阳和武汉具有较高的月最低工资标准，因而最低工资标准的执行难度较大，覆盖情况也较差。 
    行业与所有制特征是否与最低工资的覆盖程度相关联，是具有可操作性的指标。行业、职业和所有制类型反映岗位的属性，而执行最低工资标准的难易程度又与这些属性相联系。分行业来看，与制造业相比，由于生产性服务业包含金融业、信息产业和科学研究等高端服务业，最低工资的覆盖情况也稍好；而生活性服务业大多数是劳动密集型行业，工资水平稍低，因此最低工资的覆盖情况也稍差。与公共部门相比，私有部门在2001年的最低工资覆盖情况稍好于公共部门，但在2005年和2010年的覆盖情况有所恶化。这一方面说明私有部门的工资水平稍低于公共部门，另一方面也说明了最低工资制度在私有部门的执行难度要大于公共部门。 
    另外，研究发现，最低工资制度的执行在早期存在着较为明显的地域因素。这也就意味着各个地方经济发展阶段和经济结构是决定最低工资执行差异的主要原因。 
    研究结果表明，2010年的调查样本中，有13%的工人的工资收入，没有达到当地最低工资标准所规定的水平。这一结果虽然低于大部分发达国家的执行水平，但好于很多中等收入国家。 
    综上所述，我们可以得到如下结论： 
    最低工资标准的执行效果不仅取决于政府的执法努力程度，也与很多其他因素有紧密的关联。在劳动力需求相对旺盛，劳动供给由于受人口结构因素影响而受到越来越明显制约的情况下，普通工人的工资开始进入快速增长的时期。在这种情况下，执行最低工资标准的难度由于市场的自发力量而有所减小。同时，《劳动合同法》以及其他一系列劳动力市场规制措施的出台，也有利于最低工资制度的实施。 
    分析还表明，最低工资的执行效果差异并不可简单地归结为各地劳动监管部门努力程度的不同。新近的样本则显示，如果对所有制类型和经济结构更仔细地识别，则区域差异已经不复存在。这就意味着，正如世界各国由于处于不同的经济发展阶段，而在最低工资制度执行上存在差异一样，在中国的各个地区之间，由于存在着发展阶段和经济结构的差异，也会导致各地最低工资制度执行的差别。因此，最低工资标准的执行也是发展中的问题。 
    我国应执行小时最低工资标准 
    根据本文分析，笔者建议“十三五”期间在以下方面对最低工资制度进行完善。 
    一是正确认识最低工资制度的功能。 
    2010年以来，各地方政府持续大幅度地提升最低工资标准，似乎已经把最低工资制度作为一种调节收入分配的手段。然而，大量的经验研究表明，最低工资制度本身并不是一种调节收入分配和反贫困的有效手段。最低工资制度设计的初衷，也并不是调节收入分配，而是实现相对公平的就业，杜绝劳动力市场上因为信息不对称，雇主恶意用工、压低工资的极端现象。从这个角度来讲，最低工资标准的确立应该坚持“托底”的原则。 
    二是确定合理的最低工资水平。 
    根据各国的实践，最低工资的调整通常要考虑两方面的因素：劳动者的生活需求以及整体经济状况。生活需求主要包括：社会平均工资、生活成本、社会保险、其他社会成员的生活标准等；整体经济状况包括：经济发展、生产率、就业等。过去几年，各地政府在调整最低工资时，过多强调要与社会平均工资和生活成本变化保持一致，而较少考虑经济发展阶段以及生产率的变化，这一做法应该加以改变。同时，建议完善最低工资标准基础信息库，包括各种形式和群体的就业与工资等基础信息，尤其是科学计算社会平均工资水平，提高标准设计的科学性。 
    三是改善最低工资的调整频率。 
    从国际经验来看，在设立最低工资制度的国家中，有66%没有规定最低工资的调整频率，有19%规定的频率为1年，有15%规定的频率为2年以上。设定一个明确的最低工资标准调整频率容易固化工资调整预期，频繁地调整最低工资标准也不利于建立稳定的劳动关系。鉴于经济发展形势已发生较为明显的变化，最低工资标准历经多次较大幅度调整已经处于较高水平，故不宜对最低工资的调整周期作硬性规定。在调整最低工资标准之前，政府应对其在劳动力市场和经济发展中产生的各种影响作全面的分析，预判可能出现的负面影响。 
    四是用小时最低工资替代月最低工资和小时最低工资混合的做法。 
    从国际经验来看，大部分发达国家如美国、英国和加拿大等国家均只规定了小时最低工资标准，而没有规定月最低工资。 
    从以上的分析可以发现，为了瞄准最低工资的覆盖群体，减少政府监管的难度，中国政府应该尝试只公布小时最低工资标准。该最低工资标准同时适用于非全日制从业人员和全日制从业人员。 
    文章出处：中国劳动保障报，2015年12月5日