户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹

            一  引言
    中国特有的户籍制度，表面上是一个人口登记制度，表现为人口居住权的城乡分割，即以城乡为主要分野，出生地决定了一个居民的户口登记地。而且，户籍的转变是有条件的，当这个条件十分严苛时，实际上就剥夺了居民自由迁徙的权利。在20世纪80年代改革之前，这种状况无疑是常态和典型的。人们一般都承认，经济体制改革以来，户籍制度也相应进行了改革。但是，对于户籍制度改革的进展，学术界常常并没有给予充分的认可和评价（如Chan and Buckingham, 2008; Chan, 2010），甚至仍然把中国的城乡分割与印度的种姓制度相提并论（Whyte, 2010）。细究之，在各类研究中这种低估户籍制度改革进展的倾向，来源于对户籍制度本身的狭隘理解。也就是说，如果仅仅把户籍制度看作是居民正式居住地的登记制度，似乎户籍制度变化不是那么显著。
    但是，当人们呼吁户籍制度改革，并且中央和地方政府事实上尝试进行改革时，并非仅仅因为这个制度具有人口居住登记的地域分割。从20世纪50年代后期户籍制度形成来看，当时的出发点有两个，并随后构成该制度的两个主要特征（参见Cai, 2010）。一是防止农村劳动力的大规模流动，特别是流出农业生产。为此户籍制度要服务于城镇非农就业的排他性，拥有农业户口意味着只能从事农业生产。二是保障城市基本生活品和最低社会福利的供给，为此也要针对农村人口做出排斥性的制度安排，因而形成城乡分割的并且差异巨大的社会福利供给。如果从户籍制度的这两个内涵而不仅仅是形式来观察，伴随着经济改革特别是市场发育的进程，户籍制度改革的效果也是十分明显的。
    正如中国其他领域的经济改革一样，户籍制度改革也是结合了“自下而上”和“自上而下”两种方式，即一方面，受到提高收入和改善生活的动机驱动，农村劳动力跨地区流动突破了户籍对居住和就业的地域约束，同时也实现了资源的重新配置（如参见蔡昉、王德文，1999）；另一方面，政府先是默许、允许劳动者离开农村居住地，随后政策逐步转变为鼓励劳动者外出就业，及至主动促进劳动力向城市流动，改善农民工在城市就业和居住的制度环境。由于这项改革涉及对传统制度安排的调整乃至废除，因此，在这整个户籍制度改革过程中，政府的改革动机和推动作用格外重要。因此，记录和解释这项改革需要将其置入一个政治经济学的框架，观察所有当事人即农村劳动力、城市居民、中央政府和地方政府的动机、行为及其互动。
    中国经济面临的是双重转变，一个是作为发展中国家必然要经历的二元经济结构转换，另一个是作为原计划经济国家所要完成的向市场经济的转轨。这两个过程所经历的阶段性重要变化，赋予了户籍制度改革某些特征，形成其三个阶段。第一个阶段是在计划经济框架内进行的边际性改革，大致是从20世纪80年代初至90年代中期。第二个阶段是加快向市场经济体制转轨的过程中的改革，大致是从90年代中期到本世纪初（譬如可以说2003年），第三个阶段的改革是在二元经济发展出现根本性的阶段变化之后，即2003年以来。三个阶段中的每个时期，户籍制度改革都具有一些重要的进展，而最近的改革阶段则更具有彻底性，预示着户籍制度的寿终正寝。
    本文拟从政府政策对变化着的情况做出的反应着眼，按照三个阶段的划分来叙述户籍制度改革，并评价其已经获得的成果。关于本世纪以来最新的改革阶段，我们则给予较高的关注程度。由于户籍制度并不仅仅是一种人口登记方式，而更是城乡社会福利分割的制度形式，因此，本文的描述和分析既着眼于人口就业和居住地的变化，也从更广义的角度即社会福利供给理念和方式的变化进行。本文的以下部分将这样组织：第二部分阐述典型的二元经济发展阶段上，围绕从计划经济向市场经济转轨进行的户籍制度改革。第三部分在判断经济发展新阶段即刘易斯转折点到来的前提下，重点阐述这一阶段性变化如何影响农村劳动力的制度需求，以及政府的改革动机。第四部分进行总结，同时通过对若干改革难点的分析，从改革方向上提出政策建议……
    文章出处：中国人口与劳动问题报告No.12，第十四章