社会变了,农村养老怎么变?

    农村家庭养老的现状和挑战
    我国的文化传统向来对尊老爱幼的美德给予大力弘扬。家庭养老长期以来是我国农村养老的主要形式，也是低收入水平情况下家庭和社会的必然选择。特别是当收入水平尚处于生存水平时，只有通过家庭全体成员参加生产劳动和共享劳动成果，才能有效分散收入风险和保持代际传递。当男性在农业生产劳动中扮演着主要角色时，家庭养老形式还催生了“养儿防老”的性别偏好。随着经济发展和收入水平提高，生活和工作方式的转变带来了养老方式的相应变化。这种变化，不仅仅是社会经济结构变化的结果，而且也会对经济发展产生重要影响。
    按照2000年人口普查资料显示，我国60岁以上的老年人口有1.3亿，65岁以上为8827 万，85 岁以上高龄人口为400 万。在老年人口中，农村老年人口占2/3，城镇老年人口占1/3。如果扣除仍在参加农业生产或就业的老年人口，那么在不就业的农村老年人口中，领取离退休金的比例为8.2%，依靠家庭其他成员的养老比例为86.2%，其他养老渠道为5.7%；反观城市老年人口中领取退休金的比例达到60%，依靠家庭养老的不到40%。
    从老龄化状况看，目前农村老龄化程度比城市严重。2000年农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%。在户籍制度限制下，人口向城市迁移以青壮年劳动力为主，农民举家流动比例小，加速城市化有可能进一步提高农村人口老龄化程度。在城乡差距扩大和加速城市化发展的背景下，农村家庭养老将面临未曾遭遇的挑战。
    在理论上，一个可持续的农村家庭养老保障模式要满足以下条件：一是家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；二是家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；三是家庭有良好的社会网络（如亲戚、邻里或朋友等），以抗御家庭难以承担的外部风险。就现实而言，随着计划生育政策的全面推行，农村家庭类型由扩展型转为核心型，家庭人口规模逐渐缩小。常住人口数量由1978年户均5.7人，下降到2003 年的4.1 人，并会继续下降。农业收入在农民收入中的比重不断下降，意味着农村土地的收入和保障功能弱化，需要通过非农就业来增加收入。农村传统组织资源和社会网络的作用也在下降，例如，农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例，已由1980年的11.7%下降到2003 年的3.7%。
    建立农村养老保障体制的战略意义
    在家庭养老不断减弱的大趋势下，就需要通过建立正式的农村社会养老保障体制作为其补充和替代，降低农村老年人受社会转变冲击的程度，防止发生老年贫困问题。从1986年开始，我国农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点首先选择在经济发达地区进行。经过一段时间的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。养老保险资金坚持以个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则来筹集，实行个人帐户管理和县级范围统一管理，并对独生子女父母参加养老保险给予提高集体补助标准待遇等。
    这项改革迅速地推动了农村养老保险工作，参保人数不断上升。到1997年底，已有7542万农民投保。然而，1998年以后农村养老体制改革则陷入了停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。受体制改革和政策变动影响，农村社会养老保险随后出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997 年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997 年的15.4% 下降到11%。
    农村社会养老保险事业发展停滞甚至衰退，既有农村养老保险基金存在管理混乱和保障程度低的问题，又有国家不愿意承担建立农村养老保障体制财政投入的问题。政府一个重要判断是，我国经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度的条件尚不成熟。从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999 年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度的时间，大致是从20 世纪下半叶到20 世纪末完成。如果以这些国家为参照，我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过了这些国家当时的条件。因此，经济发展水平不应成为我国建立农村社会养老保险体制的制约因素。
    从战略角度考虑，建立和完善农村社会养老保险体制具有重要意义。首先，农村养老保障是应对人口老龄化的重要举措。在城市社会保障体系基本建成之后，政府理应将社会保障工作的重心向农村转移。如果推迟时间，等到人口老龄化高峰到来时再考虑这个问题，将会错过较好的建设时机。而且，农村养老保险体制建设滞后，将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，实际负担并没有减轻。关键在于选择什么样的农村养老保险模式。
    其次，建立农村养老保障体制是新农村建设的组成部分。通过建立农村养老保障体制，可以激活农村土地的要素功能，降低对农村土地保障功能的过分依赖，促进农村土地向发挥生产要素功能方面进一步转化，加速农村土地流动和扩大规模经营。同时，建立农村养老保障体制，也会减少农村家庭对“养儿防老”的依赖，从而降低对男孩的生育偏好，改善农村人口的性别比。
    最后，建立农村养老保障体制是协调城乡发展的现实要求。本世纪头20年是我国城市化快速发展时期，大量的农村劳动力将向城市转移，并选择在城市永久定居。城乡劳动力市场一体化是实现农村劳动力平稳有序转移的前提条件，而养老保障体制是确保劳动力市场良好运作的重要支撑。在城市化过程中，不仅存在农民工和失地农民的养老保障问题，而且也存在着如何为他们建设养老保障并与城市养老保障体系对接的问题。这个问题解决不好，迁移将会把农村贫困问题带入城市，并在城市积累，影响城市化的健康发展。
    农村养老保障体制的政策设计
    随着劳动年龄人口比例下降，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。2005年，中国65岁及以上老年人口占总人口的比例达到7.5%，总数突破1亿大关；2020年左右，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过10%；2040年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5个人中就会有一个65岁以上的老年人口。针对日益严峻的老龄化形势，有必要继续推进农村养老保障体制建设工作，为今后的养老安排做好充分准备。
    针对农村老年人口数量大和财政资源有限的情况，农村养老保障模式应该选择建立完全的个人积累制度。1992年实行的《农村养老保险基本方案》，是以群众自愿和个人缴纳资金为主、集体补助为辅为原则的，这基本上与完全的个人积累模式相一致。从实践来看，这项制度极大地调动了农民参加社会养老保险制度的积极性，也没有让政府背负过多的财政负担。下一步改革需要在总结各地改革实践的基础上，提出一套规范其发展的政策指导框架和改革方案，用来指导各地的改革实践。
    我国目前已经进入了工业反哺农业、城市带动农村的发展阶段。在这个阶段，我们需要把农村养老保险纳入国民经济和社会发展规划，对新农村建设过程中的农村养老问题应有一个远景安排和具体规划，以调动社会资源推动养老保障体制建设。从资金角度，国家可以通过整合用于农村的财政资源和投入，在有条件的地区推进农村养老保障事业。例如，将对农业的间接补贴和对农民的直接收入补贴，以及用于农村的各项扶贫资金进行整合，用于建立农村最低生活保障制度和建立农村社会保障制度。这样，在农村，就可以逐步建立起“个人帐户养老金+ 家庭供养（土地保障）+ 国家最低保障”的农村社会养老保障体系，为农村人口提供适度的社会保障。
    在建立农村养老保障体制的同时，还应深化农村土地制度改革，发挥土地的生产要素功能和社会保障功能，并依法保障农户的正当土地权益不受侵犯。比如，通过土地股份制或证券化改革，促进农村土地流转，然后拿出土地转让收益中的一定比例用于建立农民的社会保障基金，用于农民养老和基本生活保障等。对于城市化发展过程中的失地农民，可采用以“土地换发展”的方式，解决这些人口的就业和养老保障问题。
      从传统的家庭养老过渡到家庭养老与社会养老并举，再到社会养老，这将是一个长期过程。在较长的时间内，我国城乡养老保障仍将沿着各自的轨迹向前发展。也就是说，城市实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，农村实行“土地保障与个人账户相结合”的模式，两个模式并行独立运作。随着两个体系的发展和完善，通过个人账户的设计和管理，农民工和失地农民可以携带个人账户储蓄进入城市，与城市养老保障制度对接。这样，就为农村劳动力向城市有序转移提供了一个通道。
    在农村养老模式转换过程中，我们还应通过宣传教育和政策调整，增强家庭养老的社会认同感和能力。如制订相应的税收激励政策，鼓励子女为老人提供家庭养老基金，与老人同住；逐渐调整人口生育政策，在稳定低生育率的前提下，防止人口过度老龄化，保持劳动年龄人口的适度比例，以便提高社会的总体养老能力。
    文章出处：科学决策，2006年第4期