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会员注册内容提要：随着中国老年人口比重的提高，相应的老年服务需求迅速上升，但目前社会供给远滞后于需求， 若不能有效解决这一突出的供求矛盾，将给社会经济发展带来极大的不利影响，尤其是对社会保障制度产生更大的压力。而作为缓解人口老龄化压力的重要途径——养年服务体系需要完善。要大力推进老年服务事业社会化、产业化的进程。如何以政府为主导，打造多层次老年服务体系，这就需要充分运用市场机制，化解矛盾和机制障碍，吸收社会各方面力量广泛参与，发展老年服务事业，满足不断增长的老年群体对养老服务的需求，形成一个“多元化”的养老模式。
关键词： 人口老龄化 养老服务 供求矛盾 机制障碍
人口老龄化是一个世界性发展趋势，中国已经进入并将长期处于老龄化社会。中国的老龄化带有“老年人口庞大”、“未富先老”和“速度快”三大特征。伴随着经济发展、家庭结构变化以及传统道德观念的变化，旧的家庭养老模式已不再适应形势发展，社会正面临严峻挑战，老年人赡养问题关系到社会生活秩序。中国老龄办于2011年8月16日发布《2010年度中国老龄事业发展统计公报》，截至2010年底，全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口比重13.26%。预计到2020年将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17% 。中国人口老龄化具有老龄化发展快、老年人口数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点。随着老龄化程度的不断加深，养老服务极为薄弱，家庭养老负担日益加重，相关社会问题凸现。因此，养老、安老是全社会健康、和谐的核心之一，养老服务的供求矛盾就成了摆在政府面前的大问题。目前，最基本的养老模式是“居家养老”和“社会养老”。在发展居家养老、社区养老和政府福利养老机构运营模式的同时，还要大力推进老年福利事业社会化、产业化的进程。如何以政府为主导，加大对老年福利事业的投入？这就需要解决机制障碍，满足不断增长的老年群体对养老服务的需求。
一 “政策碎片化”与老年人权益保障法实施存在的问题
中国正在快步进入人口老龄化阶段，家庭养老问题多、社会养老机构数量少、建筑缺乏统一标准、专业人才严重不足，这些都需要政府来解决。但由于“政策碎片化”，各部门缺乏相互配合，因此造成了目前养老服务与社会需求巨大差异的重要原因。2011年5月至7月，中国全国人大常委会开展了老年人权益保障法执法检查工作，法律实施存在四大问题 。中国老龄事业正处于发展初期，在不少方面还不能适应人口老龄化加速发展的形势要求，老龄事业面临许多困难，法律实施还存在不少问题。 一是对老龄工作重要性的认识有待提高。一些地方和单位对老龄事业发展统筹规划和综合协调不够，缺少必要的制度安排和物质准备；二是养老保障制度尚不完善。社会养老保障存在区域不平衡、城乡不平衡、覆盖范围窄、保障水平低等问题。目前，仍有部分集体企业、乡镇企业、民营企业、关停并转国有企业职工未纳入职工基本养老保险。部分地区、部分群体基本养老保障水平仍然偏低。不少地方在职职工与退休人员比例逐渐下降，社会抚养压力增大，社会保险基金出现赤字，有的地方收支差额达60%以上；三是老年服务供求矛盾突出。目前，城市建设中对养老服务用地和养老机构、服务设施建设缺乏规划的情况还比较普遍。农村养老服务设施短缺的情况更为严重，特别是农村失能半失能老人和空巢、留守老人的养老服务匮乏。民办养老机构普遍存在设施简陋、功能单一等问题。一些养老机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记，游离于政府监管范围之外，虐待老人和安全事故时有发生。 四是老龄工作体制机制不健全。各级老龄工作委员会均设有办公室，但在机构、性质和人员配置上不统一，普遍反映在人员编制、长效工作机制、乡镇（街道）机构设置等方面存在一些亟待解决的问题。
通过检查发现的四大问题显露出《老年人权益保障法》缺乏保障措施，可操作性不强，亟待补充和完善。自1996年10月1日起施行的《老年人权益保障法》，是中国唯一一部系统规范老年人权益的法律，迄今为止实施已有15年。该法从家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展及法律责任等方面进行了非常概括的规范，按照该法的要求，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。但是，现在有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务。
二 老年人口发展趋势与养老服务现状
根据《中国老龄事业白皮书》的预测，2014年中国老年人口将超过2亿，2025年，老年人口将达到2.8亿人，约占人口总数的 18%；2040年，老年人口将达到3.74亿，占总人口的18%左右；2050年，老年人口将达到4亿左右，约占总人口的25% 。目前，中国已成为世界上唯一老年人口超过1亿的国家。城市人口老龄化每年以3.1%的速度递增。老龄化问题己日渐成为中国社会面临的一大挑战。一方面，社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化、为老服务业发展严重滞后；另一方面，发展迅速、数量庞大的老年人群，特别是迅速增长的空巢老人、高龄老人和带病老人的服务需求难以满足。
自1999年中国步入人口老龄化社会以来，老龄化加速发展，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例高等态势。近10年来，80岁以上高龄老年人增加了近一倍，已经超过2000万，占11.4%；随着年轻人异地工作，父母与子女异地居住，空巢老人越来越多。2010年中国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70％；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37％，城乡家庭养老条件明显缺失。家庭负担、社会负担越来越沉重 。其中失能老人1036万、半失能老人2123万，共占老年人口总数的18.9%，他们不同程度地需要提供护理照料服务。
对比当前的养老重负，养老服务总量不足。当前养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%～7%的比例，也低于一些发展中国家2%～3%的水平。保障面相对较小，服务项目偏少，且区域之间、城乡之间发展不平衡，既存在“一床难求”，又有“床位闲置”现象。除资金之外，政策落实不到位、监管方面的欠缺，都成为当前养老服务业发展的障碍。中国当前老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例高。养老护理员的潜在需求在1000万左右，但目前全国取得职业资格的只有几万人。
中国老龄办于2011年8月16日发布的全国《民办养老服务机构基本状况调查报告》显示，全国养老服务机构中10.6%为民办机构。数据显示，民办养老机构的护士平均数量非常低，一个机构平均只有一名专业护士，其职责多由护工分担。且同样存在群体学历偏低，劳动待遇低的问题。全国每所民办养老服务机构平均不到一名医生，很多民办养老服务机构没有配备任何医护人员，一些就职于此类机构的医生业务水平堪忧，有三成左右为中专或中专以下学历，有的甚至没有经过专业性的学习和培训。调查中发现，很多医生不愿就职于民办养老机构的原因，包括待遇低、强度大、无编制、无职称等。
截至2009年底 ，全国共有各类老年福利机构39904个，比上年增加233个，床位314.9万张，比上年增长9%。收养老年人242.6万人，比上年末增长6.6%。 入住的老年人中64%为70岁-89岁的高龄老年人，占比重最大。但民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大。
北京市养老服务现状
北京市自1990年步入老龄化社会后，老年人口增速加快，目前北京市老年人口数量已达到260万以上，占人口总数的15%。老年人口年平均增长率为4.9%，高于总人口年均增长率。据预测，到2020年，北京市老年人口将达到350万，到2050年将达到650万的峰值。
根据预测，到2050年北京市老龄人口将达到650万的峰值，增长速度快于总人口年均增长率。急速增长的老年人对北京市加快推进养老服务体系建设提出了要求。目前北京市共有养老机构372多家，床位5.6万张，每百位老人拥有床位数仅为2.15张。为此，北京市人大建议积极采取措施，要确保今年新增1.5万张养老床位的建设任务按期完成。
北京市养老服务社会化水平不高，家政服务、日间照料、精神慰藉等为老服务项目短缺，空巢老人、高龄老人家庭亟需的家政服务人员不能满足需要，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口很大。另外，在居家养老难以满足需要的同时，敬老院养老床位供求矛盾突出，首先是敬老院养老床位数量与需求缺口较大，从目前的统计数据看，北京区全市共有养老床位四万余张，全市每百名老人占有床位数仅为2.64张，难以满足相关需要；另外一个方面，因为养老院建设布局不尽合理，服务功能不全或缺乏专业队伍等问题，造成现有的敬老院床位中有近三分之一没有得到有效利用，床位空置率高。
北京市在执法检查过程中发现，北京市的养老保障体系基础薄弱，养老保障水平较低，且城乡差距较大。需要进一步深化社会保障体制机制改革，不断提高保障水平，按照城乡一体化要求，逐步增长农村老年人的保障性收入，加快农村养老体系建设步伐 。
三 养老服务的供求矛盾和机制障碍
全国人大常委会副委员长李建国在《全国人大常委会执法检查组作老年人权益保障法执法检查报告》中指出，中国老龄事业正处于发展初期，面临许多困难，其中之一是养老服务供求矛盾突出。
（一） 老年服务供求矛盾首先体现在服务设施不足
目前，城市建设中对养老服务用地和养老机构、服务设施建设缺乏规划的情况还比较普遍。全国养老床位总数仅占老年人口的1.8％，低于发达国家5％至7％的比例，也低于一些发展中国家２％至３％的水平。现在养老床位约250万张，每千名老人占有养老床位不到15张，不仅与发达国家平均每千名老人占有养老床位数约70张的水平差距很大，低于有些发展中国家如罗马尼亚、巴西每千名老人占有养老床位20至30张的水平。按照“十二五”规划纲要提出的每千名老人拥有养老床位数30张的目标，养老床位需新增340多万张，建设任务艰巨。社区居家养老服务设施缺乏，据一些省统计，建有老年人日间照料中心（室）的城市社区比例不足30％。适合老年人活动的公共场所较少，现有的老年活动场所设施落后 。前中国的养老机构及养老服务人员技术和管理服务水平低，处于“硬件”设施差，“软件”服务管理更差的现状。多数养老机构的管理、护理人员中，几乎没有一人是医护专业出身，护理人员主要是下岗女职工和农村妇女，普遍缺乏护理专业知识，缺乏行业指导和行业管理，养老服务机构要求管理和服务人员要具备相当的医疗护理知识和奉献爱心的素质。
(二) 养老服务体系的城乡分割
由于中国养老保障制度的城乡分割，导致农村养老保障制度发展滞后。农村老年服务设施短缺的情况更为严重，特别是农村失能半失能老人和空巢、留守老人的养老服务匮乏。农村社会化养老的基础薄弱，农村老年服务设施更加不足，简陋至极，已成为中国老龄工作的一大突出问题。根据第五次人口普查资料，农村的老龄化水平高于城镇1.24 个百分点。农村老年人口和高龄人口不仅规模巨大，2000 年60 岁及以上老年人口数过亿，80 岁及以上人口数近千万，而且，老龄化率比城市高出1.24 个百分点。65.83%的老年人口、68.22%的80岁及以上的高龄人口居住在农村。据调查 ，对于需照护的老年人，主要由配偶、子女或孙子女照护的比例在城市为90.8 %，农村的这一比例达到97.3 %。在城市，主要由保姆照护的老年人只占6%，由居委会或养老机构照护的仅占0.3 %。目前，由于经济条件的限制，农村老年人家庭雇保姆的几乎没有。
由于农村的经济发展水平，农民增收相比城市缓慢，公共服务水平均低于城市，所以，未富先老、快速高龄化的问题更加突出。农村的老年问题，更主要是老年人尤其是高龄老人的照料和护理问题，农村老年人照料护理的客观需求与实际供求之间存在着巨大缺口。
（三）服务人员素质不高，知识结构不合理
中国养老服务大多停留在基本的生活照料上，服务水平不高，服务方式单一。大多数民办养老院还处于投资阶段，有的靠对租用的民房仓库或闲置房屋进行改建，存在环境差、设施陈旧简陋的问题。建筑设计不符合老年人生活习惯，且往往因缺乏资金无力改建或因受场地限制难于扩建。民办养老院的服务相对落后，整体管理水平较低，工作人员缺乏专业知识和技能。由于护理人员缺乏，一个护理员往往服务七八个甚至十几个老人，使老人无法得到精心照料。社区服务和社区照顾的发展状况也很不乐观，根据调查显示，能够提供上门包护服务所覆盖的老年人比例，城市为55．1％，农村仅为8．2％。养老服务从业人员少，专业人才更为匮乏。工作人员和管理人员缺乏相关的专业培训，整体知识水平比较低。由于工资水平较低，很多民办养老服务机构的护理服务人员多为下岗职工，学历不高。在专业人员配套上，大多数养老服务机构没有配备或没有意识到要配备具有专业护理、老年心理学、社会工作方面的专业人员的重要性，无法满足老年人多方面的需求，服务质量、管理水平也难上更高的档次。
由于老年病常常表现为多病共存、功能低下、智能障碍、肢体残疾等特点，因此照护专业人才应由老年病学、老年护理学、老年心理学、中医学、康复学、老年社会学等多学科的社会福祉人才组成的服务团队，要经过系统全面的高等教育和培训。由于照护老年的特色专业还未真正建立起来，专业人才的缺乏。现有的养老设施或服务机构，专业人员少，缺乏相关政策支持，虽然需求较大，但一直未能得到很好的发展，学科教育建设滞后。
目前失能半失能老年人的数量大体需要养老护理人员1000万人左右，而全国现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人。在这样的大趋势之下，我们的大学向国家教育部申请“社会福祉”学科建设，至今不被认可批准。
（四）政府转型滞后，体制性机制障碍
中国在公共福利事业领域的实际供求不足，除了主要与政府财政投入有关外，根本上是体制性机制障碍问题。
一是体制性机制障碍。虽然养老服务的投资主体与经营模式发生了变化，投资主体由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入，经营模式由原来单纯国营转变为国办民营、民办公助、私营、股份制、合资经营等多种形式。但政府对养老机构的政策仍定位在福利性、非营利性范畴，这就使许多非公有制养老机构难以按市场经济规律进行运作。有的地方甚至不公正地对待民办养老机构，使得一些民办养老机构的发展搁浅。
二是缺乏宏观规划指导。国家对老年服务体系还没有系统化的、宏观的、可持续发展的总体规划，尤其在市场培育和开发方面，缺乏相关产业规划指导，政策不配套。使老年服务业处于自主、无序、盲目发展状态。各级政府扶持养老服务业不得力，重公办、轻民办。
三是尚未建立法规管理制度。在公共福利事业领域没有形成规范的分工和管理制度，造成了公共服务指标的软化。行业监管力度不够。目前，国家尚未出台养老机构管理的专项行政法规，养老机构的准入机制尚未建立，民政部门对各类养老机构的监管缺乏法律法规依据。一些养老机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记，游离于政府监管范围之外，虐待老人和安全事故时有发生，老年人合法权益难以得到维护。缺少具体的行业规范，服务标准，收费标准，护理人员资格认证制度等。
四是扶助政策缺位。中国财政仍然是经济建设型财政。由于政府转型的滞后，造成了体制机制方面不健全。政府没有强化自身的建设与约束，在公共福利事业域中存在着错位、缺位现象，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。养老行业属于投资回报率低的微利行业，民间资本参与的意愿不强。尽管国家在土地、税收、用水、用电等方面出台了一些优惠扶持政策，但由于认识不到位，加上一些政策措施刚性不够，许多政策落实困难。民办养老机构普遍存在设施简陋、功能单一等问题。
尽管近年来中国的养老服务事业有所发展，出现了许多亮点。但与老龄化进程加速、社会养老需求不断增长的形势不相适应。养老资源供求矛盾，城乡分割，服务水平低下，体制性机制障碍已成为制约养老服务事业发展的四大“阻碍”。
四 国际经验借鉴
20 世纪60 年代，西方国家老龄化形势已非常严重。瑞典、法国等许多国家65岁以上人口占总人口的比重超过了10 %。伴随人口老龄化，老年人的疾病多为慢性非传染性疾病（心、脑血管疾病，肠胃病，腰椎肩盘突出等）显著增加。患此类慢性病的老年人所需要的就是长期的医疗护理或日常生活护理，因此导致老年护理需求的急剧增加。另外家庭护理功能的弱化，很大一部分老年人独居或与配偶共同居住，导致“老人护理老人”的现象。而且，即使与子女共同居住的老人，也因为子女有工作而无法得到效的护理。许多老人转而求助于住院护理，或入住专业护理机构，而庞大的医疗费用和专业护理费用给老人带来了巨大的经济负担。因此，建立老年护理保险制度已成为广大老年人及其家人的迫切要求。各国医疗费用的急剧上涨也加速了建立专门的护理保险制度 。
20 世纪70 年代，老年护理保险保单开始在美国商业保险市场上出现。到了1986年，以色列政府率先推出了法定护理保险制度。随后，奥地利、德国、日本等国也相继建立了老年护理保险制度。根据实施主体的不同，老年护理保险可分为社会保险制和商业保险制两大类。前者由政府强制实施，以德国、日本等国为典型代表，后者由商业保险公司自愿开办，以美国为典型代表。
老龄化浪潮席卷了越来越多的国家和地区，作为解决老龄化问题的一项重要措施，老年护理保险制度应运而生。该制度对于化解老龄危机，保障老年人，解决护理服务需求起到了重要的作用。
（一）日本老年长期护理保险制度
为保障老年人的生活水平，日本建立了由国民年金、厚生年金和共济年金等组成的养老金保险制度。1922年，以劳动者为对象建立了第一个社会保险制度——健康保险制度。1938年，以农民、渔民为对象建立了《国民健康保险法》。1959年，颁布了《国民健康保险保险法》，1961年确立了“全民皆保险全民皆年金”体制，《国民年金法》开始实施。《国民年金法》采取国家、行业、个人共同分担的办法，规定在日本拥有居住权的20岁到60岁的所有居民都必须参加国民年金体系。1963年，日本政府推出了倡导保障老年人生活利益的《老人福祉法》，推行社会化养老。1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，将日本老年福祉政策的重心开始转移到居家养老、护理照料的方向。“全民皆年金”的强制性保险措施，使所有连续25年以上参加保险的日本人，都能在65岁后领取养老年金，每个国民的基本生活水平得以保障。随着人口高龄化进程的加快，日本政府制订了一系列法律制度，并不断进行修正，以期逐步完善社会保障体系。 日本社会对养老金、社会养老、雇佣、医疗、护理照料、教育、居住环境等问题非常关注，1995年制定了《高龄社会对策基本法》，并根据《高龄社会对策大纲》实施对策。随着老龄化和长寿化的发展，老龄人口的增加，生活不能自理的高龄老人所占比例不断增大。家庭结构核心化和小型化使子女照顾老人这个家庭传统功能日益弱化，同时由于护理人员缺乏和人工成本过高等原因，许多老年人得不到必要的护理和服务。老年人医疗费日益膨大，其中很大一部分是用于非医疗的护理支出，理顺两者的关系并开辟新的财政来源成为重要的课题。
1997年12月制订了《护理保险法》，2000年4月1日开始实施“护理保险制度”，将40岁以上的被保险人都纳入长期护理保险的范围。护理保险制度的财源以政府为主体，公费50%（其中国家负担25%、都道府县负担12.5%、市町村负担12.5%）；每一个65岁以上的老年人均是“第1类被保险者”，负担17%，在养老金中扣除；40～64岁的被保险人则是“第2类被保险者”，保险费每月在年金或工资等收入中按比例扣除，负担33%。该法规定，市町村及特别区、都道府县和医疗保险机构等为保险人，40岁以上的人为被保险人，被保险人为了今后得到护理服务，要缴纳一定的保险费。需要护理时，可提出申请，经“护理认定审查会”确认后，即可享受护理保险制度所提供的不同等级的护理服务，被保险人只需承担护理保险费用的10%，其余部分由护理保险负担。老年人只要经专门机构体检认定，就可得到不同等级（共分2种6级，月额从6.43万日元到37.95万日元不等）的居家护理服务，也可选择入住疗养院、托老所、护理院和养老院等机构的设施服务。日本是世界上建立了护理保险制度的5个国家之一。这项制度是继“全民皆年金”和“全民皆保险”之后最重要的社会保障制度。日本护理保险一般采用实物(护理服务) 给付方式为主，现金给付方式为辅。护理保险基金承担被保护人的90 %的费用，个人仅需负担10 %。保险费每月在年金或工资等收入中按比例扣除。为了出台护理保险制度，日本准备了十余年，直到1997年12月，“护理保险法”才公布，2000年4月，护理保险制度开始实施。
日本的护理保险制度的供给者主要是市、町、村的注册企业和非营利机构而非政府，这在很大程度上有利于避免政府福利事业普遍存在的效率低、服务差等弊病。护理保险服务按居家和机构两个系列进行。居家养老服务包括“访问护理服务”、“日间护理服务”和“短期托付服务”等。访问护理服务分为三种类型：一是“身边护理”服务，即照顾老人吃饭、洗澡、换衣、排泄等；二是“帮助家务”服务，即做饭、做菜、扫除和帮助老人在室内做适当运动；三是“复合型”服务，即兼顾前两种服务或介于前两种服务之间。保险对象原则上只需要自行支付其中的10%，其他由护理保险金支付。日间护理服务就是接送老人到年护理中心为老人提供洗浴、就餐、体检和安排康复训练等，这种护理服务主要提供给65岁以上老人，这部分老人只要简单办理手续，每月象征性交付一定的“活动娱乐设施费”就可享受健身服务。短期托付服务就是可随时随地将老人托付给有短期服务业务的养老院，为老人提供短期护理服务。此外，在日本护理保险制度中还对护理自家老人的人支付适当慰问金，从而把家庭护理和社会护理有机结合起来。这种新型保健—医疗—护理服务体系，减少了老龄化带来的社会医疗和护理问题。
（二）美国老年护理保险
美国商业性老年护理保险由投保人通过购买护理保险合同方式自愿参加。护理保险保单可独立签发，也可以终身寿险保单的批单形式签发。但健康状况差的人一般不能投保。护理保险财源主要来自于被保险人交纳的保险费，后者除与被保险人年龄相关外，还与投保人选择的最高给付额、给付期和等待期等因素有关。
最高给付额越高，给付期越长，等待期越短，保费就越高。因而，其缴费与给付的相关性很强。美国护理保险一般采用现金(保险金)方式直接给付护理费用，但“管理式看护”正迅速发展，许多保险公司介入护理服务提供市场，将保险人与护理服务提供人的职能结合起来，由此引起实物(护理服务) 给付方式的日益增加 。
(三) 欧洲家庭照顾政策的改革
在北欧国家，80年代明确确立了非正式护理人员的贡献，也将非正规服务正式纳入国家政策和社区照顾的目标。加上非营利部门和企业部门纷纷加入老年护理照顾的市场，导致原有的国家福利结构被打破。
法国在1988年的布朗报告中提出财政要向家庭照顾倾斜。1991年的政府报告更进一步提出，需要弥合医疗卫生体系和社会服务体系之间存在的巨大鸿沟，因为两大体系形成了协调的障碍。并提出政府要支持非正式护理形式，将其作为机构照顾和家庭照顾之外的第三种重要方式。
鉴于欧洲国家纷纷在20世纪70年代以后老龄化程度加深、高龄老人对社会服务和医疗卫生依赖加深，政策制定者开始关心服务的高昂费用。同时，还有家庭小型化、离婚率上升，搬迁流动和妇女薪酬增长，都影响到家庭护理供给。由于对家庭照顾政策的发展没有统一的认识，各种各样的医疗卫生服务与社会服务大多是分开提供的。医疗和社会服务系统的分割问题，其实是一个福利体制的划分问题。医疗专业化政策时的福利和医疗两大体系界限分明，这也造成了来自社会福利体系的工作人员在进行家庭照顾服务是缺乏必要的专业性关注 。
(四) 经验借鉴
1．日本护理保险制度对产业和经济的产生了巨大影响
日本护理保险制度对产业和经济的产生了巨大影响。首先扩大了市场需求，拉动经济增长。护理和生活服务需求不断扩大还直接或间接地带动老年用产品、养老设施和老年住宅、金融保险、大学教育等多种行业的需求增加。第二，扩大就业机会，吸收传统产业富余劳动力。老年护理服务业和机构养老业属于劳动力密集型行业。根据计算，每100 亿日元老年护理方面的需求所创出的就业机会可达1785 个，而100 亿日元基础设施建设等公用事业方面的需求所创出的就业机会仅为994个。到2025 年，日本的从业人员将比现在减少5 %左右，唯有“老龄社会相关产业”的从业人员大大增加，其中以老年人为主要对象的服务业更将增加200%以上，从而大大降低传统产业减裁员对社会经济的冲击。第三，振兴地方经济和社区的发展。老年护理和生活服务业、机构养老业和老年住宅业等多立足于当地社会，对地方经济和社区发展具有持久性的影响。政府的功能除立法进行制度规定之外，还要承担筹资，审查资格和确定护理等级，以及遴选实施者或运营者。
日本是亚洲第一个进入老龄社会的发达国家,老龄化的趋势正在进一步加剧。截至2006年10月1日，日本总人口为1.2777亿，65岁以上的老龄人口为2660万，老龄人口占日本总人口的20.8%。二战后，在经济和新法的作用下，日本家庭结构、经济来源、家庭生计和生活理念等各方面都发生了深刻变化，并导致传统家庭经济制度的瓦解，取而代之的是家庭小型化的现代家庭经济制度，主要靠工资和其它投资收入维系家庭生计，传统的家庭养老由居家儿子奉养儿媳照顾的模式逐渐转向社会养老。日本在养老照护方面集聚了一些基本经验，主要是：
1）立法制度化。1959年，日本颁布《国民年金法》。1963年，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老。1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，1997年出台“护理保险法”。2004年4月开始实行“护理保险制度”，全部过程都体现了法制化。
2）护理队伍的培养。日本实行护理福祉士的培养和认证制度，要求高中以上学历，经过二年的专业学习，共计1650 个学时，并经国家二级考试合格后，才能从事护理工作。主要学科有：人文科学、社会科学、自然科学、外语、社会福祉概论、护理概论、老年福祉概论、残疾人福祉概论、康复学、社会福祉援助技术、社会福祉援助技术演习、娱乐指导法、老年及残疾心理学，家政学概论、家政实习、医学基础、精神卫生、护理技术及演习、护理实习指导等课程。日本的《护理保险法》规定，在养老机构里，每3位入住者必须配备1名有护理士资格的专业人员。护理士与护士是不同的专业，日本的护理士几乎来自大学社会福利护理专业的毕业生。
3）协议养老。对需要家庭介护服务的老人，首先要同“在家护理服务中心”签定协议，由中心根据用户需要提供协议规定的服务。这种服务特别适合那些独立居住希望得到专业照护的老人。
4）日本护理保险制度的实施，使得大批民间企业进入老年护理服务市场，催生出大批的民间营利与非营利性养老机构。通过市场化的原理，引导社会组织积极参与，推进了老年护理服务社会化，较大程度解决了社会性老年护理问题。制度实施明确了护理保险服务的提供主体由地方自治公共团体（公营）、社会福利法人（公设民营）、医疗法人、农协、支援者团体等民间非营利组织法人、营利组织法人（民间企业）等构成。1995年，日本全国养老机构总数为5522家。2000年养老机构总数为8650家，比1995年增加56.65%。2009年养老机构发展到16001家，比2000年增加84.98% 。不过，日本政府建立护理保险制度的一个具体目标是鼓励和促进居家养老， 但从这几年的实践看，效果还不够理想。
2. 欧洲家庭照顾政策的改革
欧洲家庭照顾政策的改革在于融资系统。应该说在所有的体制中，老年人长期照顾所需要的资金都存在着困难。解决这个问题的主要方法是减少老人院的机构护理，加大非营利部门的照顾比例，并改革医疗卫生和社会照顾的资金系统。但是这些服务的提供以及资金来源的改变，特别是私有化的增长（她是富人选择更多，穷人选择更少），很有可能使得老年人群中的不平等增加，资金系统的发展趋势和鼓励政策也影响到需要照顾的老人及其护理者。因此，一直是困惑欧洲老人长期照护制度改革的一个重点领域。就整体而言，欧洲国家并没有找到一条道路，实现以费用低廉的服务形式代替机构照顾，既能节约成本提高效益，又能通过正规家庭照顾服务体系满足老人长期照护服务需求。
针对很多失能失智老人给家庭护理带来的巨大负担，为了解决长期护理服务购买的资金问题，中国民政部将探索建立长期照护制度及由政府主导的长期护理保险制度，参照美国和日本等国家的策略，把长期护理保险制度纳入社保范畴，在适当时机建立长期护理社会保险制度。目前，上海已经开始做试点。在老年长期护理保险制度构建方面，首先要完成信息平台的搭建，系统收集老年人的相关信息，实现对老年人长期护理保险的需求评估。在此基础上，尝试构建和发展长期照料保险体系，最重要的是建立系统地研究商业性长期护理保险和多层次保障体系，坚持“两条腿走路”。一方面由公共部门鼓励和推动商业保险的发展；另一方面是推动商业保险公司加强自身建设。在政府财政资金允许的范围内，从某些特定人群开始，采用政府补贴，个人和家庭分担的形式，逐步发展社会长期护理保险，并逐步扩大受惠人群。
五 以政府为主导，打造多层次的养老服务体系
中国养老体制运行十多年来，对深化改革，维持社会稳定，实行国民经济又好又快发展起到了积极作用。然而，由于中国正处于经济转型期，养老制度实施时间不长，还不成熟，而老龄化的加速又给中国的养老体制带来了新的问题。中国人口老龄化具有老龄化发展快、老年人口数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点。目前，最基本的养老服务模式是“居家养老”、“社会养老”和“机构养老”。在发展居家养老、社区养老和机构养老运营模式的同时，还要大力推进老年福利事业社会化、产业化的进程。如何以政府为主导，加大对老年服务事业的投入？这就需要充分运用市场机制，吸收社会各方面力量广泛参与，发展老年产业，满足不断增长的老年群体对养老服务的需求，打造多层次的养老服务体系。
（一） 探索适合中国国情的老年护理保险之路
中国人口老龄化有着不同于其他国家的特征，因此对其他国家护理保险制度不能生搬硬套，必须结合中国人口老龄化的特殊情况，探索一条适合国情的老年护理保险之路。
长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住养老院接受长期的康复和护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种保险。
2010年11月8日，民政部副部长窦玉沛在全国老年服务体系建设推进会上表示，加大资金投入，满足老年人的养老服务需求是今后推进老年服务体系建设的重点任务之一。中国将建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持。与此同时，还将完善政府供养制度，对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。建立高龄补贴制度，逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。政府还将积极探索建立由政府主导的长期护理保险制度，鼓励和引导商业保险公司开辟长期护理保险业务，增强群众长期护理保险意识，减轻长期高额护理费用压力。
人口老龄化的加速带来一系列社会问题已渐渐显现，其中最突出的问题是老年护理。老年人的长寿不等于健康，身体机能日益衰退，生活能力大不如前，老年人对长期医疗护理以及日常生活护理的需求急剧增加。由于计划生育政策的实施使得家庭规模日益缩小，而这项政策带来“4-2-1”的家庭赡养困局。目前，中国户均规模3.16人，较改革开放之初的4.61人下降了31.5%。“4-2-1”家庭结构日益普遍，家庭养老功能不断弱化。过去老年人可以靠子女给赡养费，但现在也需要社会化的养老金制度来保底。过去靠子女来照料护理，现在也需要有社会服务制度来保底。现在年轻人的赡养压力日益沉重，医疗费用和护理时间上的支出也使得年轻人的压力与日剧增，事业与家庭难以兼顾，因此传统的家庭养老模式渐渐打破。在现行的基本医疗保险制度框架下，医疗保险的范围只针对疾病给付，而老年人的非基本医疗照顾、生活护理等问题被排除在基本医疗保险范围之外，因此许多老年人在需要护理时选择长期住院，将护理费用转嫁到医疗保险当中，由此引发的“照料护理医院化”现象使得“驻院老人”数量日趋增加。这种状况不仅会导致医疗资源的巨大浪费，而且会引发医疗费用的不合理上涨，增加基本医疗保险的支出和财政负担，影响社会医疗保险的可持续发展。严峻的形势使得我们必须探索新的长期护理模式，将家庭养老模式向外延发展。
国际上比较成熟的长期护理保险模式大致可以分为两种，即以美国为代表的商业模式和以德国、日本为代表的社会保险模式。在美国，由商业保险公司开发老年护理保险产品，投保人通过自愿购买老年护理保险合同的方式参与其中。其优点在于保障水平高、保障全面、有针对性，缺陷在于只能满足收入达到一定水平的消费者需求，有投保门槛限制（如健康标准），且营业过程中高风险、高赔付，对精算技术和风险分散能力要求较高。德国和日本的老年护理保险由法律强制实施，基金由国家、企业、个人共同承担，这种模式覆盖率广，且无投保门槛限制，容易实现社会公平目标，缺点在于政府的财政压力较大且保障水平较低。这些国家长期护理保险的开展有效地分担了家庭及个人的长期护理费用，在很大程度上解决了老年护理问题，对后来者有极大的借鉴价值。
中国开展老年长期护理保险至少要从以下几个方面同时采取措施。首先，从政府的角度看，一方面需要进一步扩大社会医疗保险的保障范围，实现护理保险的制度化，在财政承受范围之内快速发展社会老年护理保险。另一方面，还要对开展长期护理保险的商业保险公司和为员工购买老年护理保险的企业予以政策优惠，如部分税收的减免等。同时加强老年护理保险方面的立法，为老年护理保险的开展创造公平、有序、规范的政策环境。其次，从商业保险公司的角度看，要抓住这次战略机遇期，积极开发多样化护理产品，满足老年人不同层次的护理需求。同时加强护理保险的宣传，提高居民保险意识，为老年护理保险的长期有效开展培育肥沃的精神土壤。而且鉴于开展老年护理保险风险大、难度高，保险公司要进一步提高自身的精算技术和风险管理能力，实现老年护理保险的健康经营和可持续发展。
需要整合现有的养老三模式，建立老年长期护理模式。居家养老、社区养老和机构养老，是中国的三种养老模式，其中，居家养老是基础，社区养老是依托，机构养老是补充。从目前这三种养老模式的发展现状来看，是独立分割的三个条块，之间并没有有机的联系。目前一些省市正在考虑建立一种对老人的长期护理模式，把三者的优势整合起来，形成一个具有连续性、链接性的体系。长期护理着重于将大部分需要长期护理的老人都留在社区中生活，在自己家中或者其他社区设施中接受长期护理服务，一旦身体孱弱时，又可以及时快捷地转到更高一级的养老机构里去，其中还可以加入医疗内容，这是一条龙的服务。当老人迈进60岁之后，他首先将经历低龄老人（60-69）阶段，此时老人们一般身体很好只需有些社区文化活动就可以了；在中龄老人（70-79）阶段，老人们可能身体差了，但是家庭内的照料足以应付；到高龄老人（80以上）阶段，可能护理人员、心理人员都要参与进来了。对老年人的长期护理体系正是这样一种老年护理的全程服务体系，现在开展这一体系的建设，对全社会未来20年的老年服务发展极为有意。
（二）实现“多元化”养老机构的运营模式
中国的养老机构运营模式还处在建设和摸索阶段，需要不断深化对老年产业的认识，学习国际先进经验，根据自身资源禀赋，开阔思路。
中国的养老模式是以“居家养老”模式为主，“社会养老”和“机构养老”模式为辅，正在发挥多方面的养老优势。近年来，国家鼓励民营资本参与兴办养老机构，推进养老服务产业化方面，创造了多种养老机构运营模式：①国家或集体兴办。②集资兴办。③政府与非营利机构联办。④民间资本兴办。第一种模式代表着国办养老机构有效利用现有养老资源，提高资金效能的有效模式。 第二、三种模式不仅不宜推广，造成国有土地资源的流失，隐含着不安定因素应该严格限制。第四种养老模式应该大力提倡和推广，民间资本投入，自主经营、自负盈亏，既弥补了政府投入的不足，又能提供养老服务，满足了日益增长需求，同时也能提供大量的就业机会。
养老机构虽然解决了老年人集中居住、统一管理的社会化服务问题，但由于发展初期的目的是为了解决“三无”老人“老有所养”问题，所以无论是建筑本身，还是管理模式都缺乏家庭生活氛围，更谈不上提高老年人的生活质量；传统的居家养老，除不便受到社会服务外，还存在着年轻人有财力而无精力照顾家中的老人的矛盾，还存在年轻人和老年人之间的新思想观念与传统行为方式形成的矛盾。中国老人特有的文化生活理念决定了这一群体养老必须既要满足居家养老的生活氛围，又要能够享受到养老机构的社会化服务。
日本日立集团“PHILANSOLEIL笹丘”住宅型养老机构，其运营模式体现了“养、住、医多元化”，突出了“家”而非“养老院”的特点。在这个“大家庭”里，不同健康状况的老人，享受针对性的服务。这个养老机构充分发挥了民间资本投资经营养老服务业的作用，满足老年人日益增长的社会养老服务需求。这种运营模式适合中国老年服务事业的发展方向，值得借鉴。
（三）建立共享型的养老保障体制
中国现行社会保障体系还不健全，养老保险制度覆盖人口仅占总人口的15%。60%的老年人口分布在农村，而97%的农村人口仍未解决养老保障问题，社会供养水平远远不能满足养老需要。建立起覆盖广泛的社会保障机制，不仅可以解决养老问题，而且将有效刺激消费，减少经济下行对社会的震荡。养老保障体制的未来发展方向，应该是扩大其覆盖面和保障水平。具体地说，一要解决“农转非”及失地农民的养老与医疗保险问题，建立覆盖农村的社会养老保险制度，解决农村老年人的养老金问题；二要提高农村“低保”标准与五保供养水平；三要提高企业退休人员老年生活保障水平，包括提高基本养老金水平及生活补贴水平；四要解决因各种原因无法正常享受养老金与基本医疗保险的历史遗留人员问题。
在农村建立老年服务体系需要资源支持政策、技术支持政策、组织支持政策来完善老年服务的体系，需要各种社会资源的有效整合及其各类社会力量的有序参与。农村老年服务体系应该是以乡镇为管理边界和统筹单位，县乡政府机构及其相关部门是老年服务政策的直接推动者，在政策执行过程中起着政治保障和资源支持的作用。因此，地方政府及其各部门都需要提高认识、树立科学发展观，对各部门在这一社会政策中所发挥的作用取积极态度，才能构成老年服务的资源支持体系。老年服务是具有一定的专业性和技术性的特殊护理服务，在构建农村老年服务体系时，必须充分考虑技术操作系统的保障功能。在农村地区，为实现技术保障，较好的模式是整合现存的技术资源，将乡镇卫生院规划为社区卫生服务中心，成为老年服务的技术保障组织。民政部在全国1000 个乡镇试点社区服务中心，未来可以考虑整合各类功能，将这样的中心建设为农村卫生、老年服务和文化教育的载体和平台。在卫生机构的技术支持下，将农村老年人服务、卫生保健服务融入农村综合性的公共服务模式 。
（四）鼓励非营利组织进入老年服务市场
随着人口老龄化速度的加快，庞大的老年群体在入住养老机构和日常生活照料、精神慰籍、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面的服务需求呈增长态势。养老服务市场也产生了多样化的要求，例如服务设施短缺、服务主体过于单一、服务供给严重不足、服务质量相对较低等。 必须鼓励和引导民间资本进入养老服务业，发挥非营利组织作用。 现行的养老服务政策及相关的优惠扶持政策过于强调服务活动的福利性、公益性，这在一定程度上否定了民间投资的资本属性，也否定了社会养老服务业活动的产业属性，致使民间资本投资养老服务业热情受阻，而已进入这一领域的民办养老服务单位也大多举步维艰。因而，尽管政府每年投入巨额建设资金和运行补助，但养老服务覆盖面和受益面都不大，远远不能满足老年群体日益增长的服务需求。民间资本进入养老服务业，既可以拓宽养老服务业资金投入渠道，减轻公共财政负担，增加养老服务业有效供给，提高养老服务业的社会化；又可以拉动内需，提供大量就业机会。
由于家庭老年服务费用比机构服务低，因此覆盖了众多的服务提供者，医疗服务与社会机构、非正式的护理人员，非营利部门等等。非营利组织和商业部门在老年长期护理领域的发展，正是其运营成本低。政府应当是老年长期护理事业的主要财政来源，同时也负有管理和政策制定等的责任，但是服务的提供不能单纯依靠政府兴办的机构。实行投资主体多元化，就是要改变政府投资的单一渠道，促进多种所有制形式共同发展。同时也便于提高养老质量，打破传统“养老院”范畴。社会养老机构的服务质量必须要为多数人所接受，收费价格必须为多数人所能承受。在许多发达国家，非营利机构在这个环节演绎了重要角色。美国有许多公共基金和了私人基金支持社会福利机构。1995 年，将近10615 亿美元的长期照料支出(包括用于养老院和家庭护理) 中，就有4.6 %来自私人。民政部副部长窦玉沛表示，在公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出“十二五”期间将“优先发展老年服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。在养老机构建设方面，将实现每千名老年人拥有各类养老床位数达到30张；农村五保集中供养率超过40%、农村失能半失能老人能够得到照料服务、有条件的农村社区开展居家养老服务的目标。为此，民政部将建立民办公助制度。要鼓励非政府组织、社会团体参与养老事业。非政府组织在中国发展快速，它们具有独特的运作模式、管理方式和全新的理念，为养老问题的解决增加了选择方案。
（五） 发展养老产业，提高经济效益
养老产业被公认为是一个朝阳产业，市场潜力巨大。这一庞大的老年人群体，无疑将形成巨大的消费需求。养老产业化、老年医疗产业化、老年教育产业化等等，可以看到一个商机无限、空间广阔的“银发产业”、“夕阳红产业”正在起步，并且前景巨大。日本日立集团和博爱会“PHILANSOLEIL笹丘”住宅型收费养老机构，为了提升市场竞争力，社会养老机构的经营者们特别注重价格的合理性，服务的优质性。让城市中等以上收入的家庭能够接受、也愿意接受的养老服务和收费。
昔日养老机构一律由政府包办，服务对象主要是无固定经济来源、无子女供养和生活无依靠的“三无老人”。但随着改革开放的深化和发展，养老已逐渐市场化。近年来国家一直倡导实现社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化，服务方式多样化和服务队伍的专业化与志愿者相结合。现代社会的多元化发展趋势，对老年服务供求矛盾的有效解决提供了多种途径。老年服务业是现代社会就业增长的主渠道，发展老年服务事业需要大量的劳动力，是缓解就业压力的有效选择。逐步实现养老保障社会化，可以减轻国家负担，促进经济社会良性循环。要清除阻碍非公有资本参与营利性养老服务机构的体制性障碍，制定和完善扶持老年服务业发展的优惠政策，培育老年产品市场。
（六）养老服务与人才培养
当前中国的养老机构及养老服务人员技术和管理服务水平低，处于“硬件”设施差，“软件”服务管理更差的现状。多数养老机构的管理、护理人员中，几乎没有一人是医护专业出身，护理人员主要是下岗女职工和农村妇女，普遍缺乏护理专业知识，缺乏行业指导和行业管理，养老服务机构要求管理和服务人员要具备相当的医疗护理知识和奉献爱心的素质。
在日本日立集团“PHILANSOLEIL笹丘”养老机构，对痴呆老年人的护理是1对1的照料服务。在福冈市附近的卫星城市－春日原市设立了社会福利培训中心，在那里可以得到护理专业的短期培训。
建议政府利用现有教育资源，在大学、大专、卫生医疗专科学校以及职业高中，开设社会福祉学科（社会福祉概论、护理概论、老人福祉概论、障害者福祉概论、康复学、社会福祉援助技术、社会福祉援助技术演习、娱乐指导法、老人及残疾人心理学、家政学概论、家政实习、医学基础、精神卫生、护理技术及演习、护理实习指导等课程），加快培养老年服务队伍人才。
（七）必须完善养老机构的医疗体制
中国仍存在老年人怕看病的问题，主要是挂号难、看病难，老年人医疗还没有更多的得到社会重视。近两年来医疗保障得到较大改进提高，但真正达到老有所医还有很大的差距。从事老年医疗护理的机构和服务也呈现出“三少”的特点，即专业化部门少、可以报销的费用少、特色服务少。如果医疗保险制度可以改进的话，老年人医疗护理放在养老机构里，以满足老人方便就医的愿望。但是现在的医疗服务还处于改革阶段，规章制度不健全不合理，在运作上与其他方面相互协调存在一定的困难。大力发展老年人医疗产业、健全完善老年医疗保障是中国老年人医疗事业的必行之路。
养老问题属于民生工程，关系着社会的和谐与稳定。中国在继续发展现有的居家养老、社会养老和政府福利养老机构模式的前提下，必须大力推进老年福利事业社会化、产业化和法制化进程。社会养老机构目前处于初创阶段，政府和相关部门应在完善政策、培育市场、示范引导、加强监管等方面发挥应有的作用，保障其健康快速发展。社会养老服务利国利民，是老年服务社会化的重要组成部分，在当今人口老龄化日趋严重的形势下起着越来越重要的作用。要深入贯彻科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，通过政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动，使老年服务健康稳定地向前发展。
《礼记•礼运篇》云：“故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”。儒家思想学说指出，人在年老时有要人奉养，以终天年。人在年轻时代，尽力发挥自己的作用。让未成年的孩子在社会关爱下成长，让鳏寡孤独的老人和有疾病残疾人，皆有所养。这虽然是一种社会理想，但也正是最基本的社会保障思想精髓。每个人都在步入老年，如果社会能让老年人幸福地生活，就能让所有人都对未来养老充满信心，就能增加全社会的幸福感。
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