中国公共养老保障制度设计中的误解与出路

    中国现行的社会统筹与个人帐户相结合的公共养老保障制度，很大程度是建立在各种误解之上的，其中既有对积累制与现收现付制性质的误解，也有对世界公共养老保障制度改革趋势的误解。本文的目的是在澄清这些误解的基础上，指出与GDP相连的空帐、比与资本市场相连的实帐更可靠更可取。这样的空帐可以使激励机制比积累制更完善，并且让我们现在倍感艰难的世界性难题：转轨成本、资本市场的高风险等问题自然消失，其结果有利于提高百姓对政府的信任程度。并且向这个新制度的转移，与“烂尾楼”等不同，几乎不会出现任何沉淀成本。
    误解一：只要帐户里存下了钱，就可以防止挨饿，所以一定要做实个人帐户。
    这个误解让人不敢相信，这个民族在40年前曾经经历过那般刻骨铭心的“大饥荒”，还有至少持续了20多年的凭票买粮、布、火柴……。这些事实本来清楚地告诉我们，人们消费的不是这些金钱，而是这些金钱所购买的物质财富，由于物质财富的不可储存性，同样数额的钱，在物质财富多的时点（一年或几年），能购买到的东西就多，如果物质财富很少，那么无论帐户里存多少钱，也无法防止挨饿，所以养老保障只能靠各个时点的经济增长。无论个人帐户是实帐还是空帐（或积累制还是现收现付制），归根结底都是在未来把各个时点的GDP切出一块来让老年人消费。即使是到资本市场上“潇洒”了一圈的实帐，最终也只能从眼前的GDP中领取相应的份额。所以即使做实了个人帐户，当将来时点的GDP不能保证每个人的最低生活所需时，依旧会出现挨饿。
    因此我们需要采用一种能够促进经济增长的养老保障制度，但是，对于积累制与现收现付制、谁更能促进经济增长的问题，在国际学术界还没有定论。因为储蓄率过高或过低都会阻碍经济增长，对于储蓄率过高的国家，需要实施降低储蓄率的政策，对于储蓄率过低的国家，需要增高储蓄率的政策。而对于我国来说，积累制可能会使已经过高储蓄率变得更高，显然是一种阻碍经济增长的制度。
    误解二：现收现付制不能应对人口结构老龄化带来的财政危机，而积累制则可以。
    中国导入部分积累制的理由之一是误认为现收现付制不能应对人口结构老龄化带来的财政危机，而积累制则可以。实际上，积累制根本就没有这种功能。积累制能应对老龄化的误解，主要来自它在帐目上让人感到养老金数额独立于人口结构变动，可以自动保持养老金财政平衡（在养老基金投资不失败的前提下）。然而这种帐目的平衡，并不能带来人们所期待的结果；因为物质财富不像金钱那样可储存，只要一、两年或几年内物质财富不足（由于年轻人减少），同样数额的金钱所能买到的物质将会减少。此时，积累制与不增加缴费额的现收现付制得到的结果是一样的。这一点是在上世纪90年代后期的全球性养老保障制度的大辩论中达成了一致的结论。
    本来需要我们解决的是代际间对物质财富应该怎样分配的问题，而积累制却只解决了对货币进行储存和分配的问题，并没有完成任务。所以不存在只凭某一个再分配制度就可以解决人口结构老龄化时养老金财政危机的情形。同时影响经济增长的因素很多，公共养老保障制度只不过是进行收入再分配，其任务主要是完成代际间对现存物质财富公平稳定的分配，所以无论怎样设计、特别是对于中国这样的发展中国家来说，解决增加物质财富问题的能力也是非常有限的。
    误解三：积累制下资金的收益率高于现收现付制。
    在全球性养老保障制度的大辩论中达成了一致的另一个结论是，即使资本市场的运营利率比经济增长率高，从养老负担上来看，如果把转轨成本也算在内的话，积累制与现收现付制的收益率是相同的。
    的确在上世纪60年代到90年代中期，发达国家资本市场的平均收益率高于银行存款，因为全球性经济高增长、人口结构年轻。但是即使在这种情况下，公共养老保障基金的收益率也不可能达到资本市场的平均收益率。因为除了上述转轨成本需要计算在内以外，还需要考虑基金加入者的收入档次。与加入者主要为中高收入阶层的各种基金不同的是，公共养老保障基金（目标为覆盖全体国民的）的加入者主要是中低收入阶层。而运作成本是固定成本，因此越是收入低的人，运作成本所占的比重就越大，这样除去了运作成本后的净收益就越低。对于高收入阶层的人来说，由于运作费用所占的比重较低，所以能够实现高收益，而对于大多数只能参加公共养老保障制度的中低收入阶层的人来说，则并不那么合算。
    此外再把目前以及将来国际经济环境的变化考虑在内的话，收益状况将更不乐观。由于现在多数发达国家都步入了人口年龄结构变老，经济增长率降低的时期，在发达国家投资于资本市场的私人养老基金中，有许多基金的收益状况大不如从前，日本的大部分厚生年金基金都面临着财政困难问题，由于解散等厚生年金基金数已经由1996年的1883个、下降为2004年的799个。所以积累制下资金的收益率高于现收现付制基本上是空想，这一点正是多数发达国家在公共养老保障制度上只采用现收现付制的根本原因，尽管他们比发展中国家更有条件搞积累制，而且这些发达国家也没有打算在将来转向积累制。
    也就是说即使在运营不失败的情况下，公共养老保障基金的收益率也不可能达到资本市场的平均收益率。如果再把以下各种投资风险考虑在内的话，积累制等于是为了一个并不高的收益率，而去冒巨大的风险。对于中国来说，国内的资本市场发育得不成熟，所以积累制下的公共养老保障基金只能选择到国际资本市场去投资。此时由于我国没有能够在国际资本市场上进行运营操作的高技术人才，所以只能委托国外的基金公司，这样除了资本市场上通常存在的价格风险之外，对我国来说还必然伴随着：汇率风险、道德风险（因为对方有不归还本息的可能）和高操作成本风险（包括机会成本）等。目前价格风险问题已经出现在发达国家和发展中国家，既有公共养老保障制度也有私人养老保障制度，股票收益状况已经今非夕比。特别是近几年，失败的私人及公共养老保障基金日益增多。这些失败使得一些国家的公共养老保障制度成了“赔了夫人又折兵”，还不如当初就不储备。在实施了积累制的智利，对于90年代以后新加入的人来说，实际收益已经跌为负数。今后，随着发达国家婴儿潮期间出生的人开始大量的退休，发达国家资本市场上将出现卖股票者多、而买者少的问题，此时股票价格出现显著下降的可能性极大。有的学者用把人口老龄化也考虑在内的养老保障模型对将来进行了模拟，导出了将来市场运营利率会下降的结论。
    另外，从1994年以来人民币一直在持续地升值，而且升值的压力还不会有减轻的迹象，严重地加大了我国回避汇率风险的难度。在这种环境下，我们根本无法期待资本市场的收益率高于现收现付制。
    误解四：现收现付制下无法建立个人帐户，只有积累制才能建立个人帐户。
    为了提供足够的激励机制，需要废除社会统筹，建立完全的个人帐户。此时很多人误认为要想建立个人帐户，只能实施积累制。然而，在现收现付制下也可以建立个人帐户，并且所提供的激励比积累制更充分。
    瑞典式“名义缴费确定型”就是在现收现付制下实施缴费与给付一一对应的个人帐户的公共养老保障制度。由于筹资方式是现收现付制，年轻人的缴费并没有实际存在他们的个人帐户上，而是直接用于同期老年人的养老金给付上，所以年轻人的个人帐户是空帐。就帐户中没有实际的资金来讲，这个空帐与我国现在的个人帐户的空帐没有任何不同。但是他们给空帐设定了一个名义回报率，让名义回报率与GDP（国内生产总值）挂钩，这样就相当于从各期的GDP中领取养老金，对老年人实际领取养老金来说没有任何不良影响（而我国的空帐则与GDP没有挂钩，所以让人感到心虚），所以他们认为空帐没有什么不好。这个模型中导入了无须改定法律条文就可以自动调整名义回报率的“自动安定装置”，政府每年要计算并公布公共养老金的资产负债表，当资产负债表上，养老金的积累额低于养老金债务余额时，当年的“名义回报率”则自动下调，以补足差额；相反时，则自动上调。其结果，老年人与年轻人共同分享经济增长的成果，同时共同承担其风险。
    在只能靠经济增长来应对人口结构老龄化带来的养老金财政危机的情况下，名义帐户制中的自动安定装置把养老金财政与经济增长直接相连，采取了直接面对现实的态度，让百姓事先就有了足够的心理准备，所以比传统的、与经济增长结合松散的给付确定型现收现付制，有了彻底的改善；并且克服了缴费确定型积累制只考虑资金流动状况、不考虑老年人实际能得到的保障水平的缺陷。
    对我国来说，把社会统筹部分取消，与现行的个人帐户合二为一，建立全部缴费与给付都一一对应的个人帐户，是提供激励机制的必由之路，但是对于百姓来说并不是建立、并做实了个人帐户，就可以万事大吉。能否给参保者提供稳定的、足够的收益率，是决定这个制度能否被百姓认可的另一个关键问题。这一点正是现收现付制下的个人帐户（即空帐、名义帐户制）比积累制下的个人帐户（实帐）提供的激励机制更完善的缘由。
    因为实帐下，如何保证基金安全地出入资本市场是一个世界性难题，此时百姓需要承担资本市场的风险，而与GDP相连的空帐，百姓需要承担的是经济增长的风险。经济增长的风险一方面远小于资本市场风险（实际上我们很难找到比经济增长风险更小的保障），同时运作成本极低。也就是说，与GDP相连的空帐是捷径，实帐则费力、且风险大，所以与GDP相连的空帐并不空洞，而与资本市场相连的实帐并不塌实。对公共养老保障制度来说空帐比实帐更可取、更让人放心。因此，无论我国是否有财力做实个人帐户，从一开始就根本没必要去做实。
    误解五：公共养老保障制度由现收现付制改为积累制是全球养老保障制度改革的趋势。
    中国导入部分积累制、采用社会统筹与个人帐户相结合的模式似乎受世界银行的三支柱模型的影响很大。在当时中国的学术界，有不少人认为公共养老保障制度由现收现付制改为积累制是全球公共养老保障制度改革的趋势，人们积极地探讨着如何解决中国在这样的转轨中将会遇到的巨额转轨成本问题等。然而，实际上由现收现付制向积累制的转轨，即使在当时，无论是在国际学术界、还是在各国的实际操作中都不是全球性的趋势，现在就更不是了。
    面对全球性老龄化给世界各国公共养老保障制度（基本上都是现收现付制）带来的财政危机问题，世界银行认为智利于1981年实施的由现收现付制向积累制改革模式可以推广，在1994年发表了防止老龄化危机的三支柱模型。这个模型认为积累制可以解决人口结构老龄化给养老保障制度带来的财政危机，要求发展中国家的养老保障制度由支付确定型改为缴费确定型（建立个人帐户），按照积累制进行运营，制度的管理运营由政府转移到民间。拉美的一些国家（玻利维亚、秘鲁、乌拉圭、萨尔瓦多、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚）都采用了这种改革方式。然而，现在在这些拉美国家，原以为可以一步到位的改革，由于操作费用高、覆盖面持续下降（在2001年覆盖面最高的智利为55%，而阿根廷只有30%），转轨成本消化难等问题的出现，他们正面临着日益增多的挑战，目前还无法断定，新体制是否比过去的现收现付制使养老保障的状况得到了改善。
    相反，在20世纪末瑞典人开发出了完全不同的新模型：“名义缴费确定型”（或名义个人帐户）。采用名义缴费确定型的国家对公共养老保障制度动“大手术”的国家有意大利、波兰、拉托维亚、蒙古、吉尔吉斯坦。现在这个模型成为举世瞩目的新焦点，世界银行也早已不再固守过去的三支柱模型，而大力研究着关于名义缴费确定型的各种问题，并考虑着在经济转型国家是否实用。即使没有进行大幅度改革的其他发达国家，也没有在将来把现收现付制改为积累制的打算，他们目前的改革依旧限定在现收现付制的基础上。
    总之，由于实帐下的养老保障基金需要到资本市场上去冒风险，这样与空帐相比，在没有增加任何好处的同时，凭空制造出我们不知能否克服的价格风险、道德风险、高操作成本风险以及巨额的转轨成本问题。这些均为世界性难题，迄今为止我们还找不出一个成功的国家，而失败的例子则层出不穷，特别是近几年。而与GDP相连的空帐可以使激励机制比积累制更完善，并且让我们现在倍感艰难的转轨成本、资本市场的高风险等问题自然消失，有利于提高百姓对政府的信任程度。另一方面，我国有着持续的经济高增长，如果让个人帐户的收益率与我国的经济增长率挂钩，那么即使不到资本市场去投资，我们也可以容易地实现高于银行存款利率的收益。因此与GDP相连的空帐、比与资本市场相连的实帐，更可靠更可取。
    文章出处：经济潮，2006年12月总第42期