三万亿养老金缺口倒逼养老制度改革

    在中国经济转型过程中，城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径，这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过，从趋势上看，人口老龄化和城市化对现行的中国养老保障体系提出了严峻挑战，但这并不意味着中国养老保障体系会走向崩溃。如果通过合理的制度设计，解决养老金的筹措激励机制和可获得性等问题，那么，是可以建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系的。
    现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障
    目前，我国城市养老保障体制名义上实行的是现收现付制加部分积累的个人账户相结合。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付退休金；对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”)，采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金；对新制度后参加工作的城镇职工（“新人”），采取由社会统筹基金来支付基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的基本养老问题，即转轨成本问题。
    但是，传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。《法制日报》2005年5 月8日报道，劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5 万亿元，在未来30 年时间里将达到6 万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度，世界银行估算我国养老金缺口在3 万亿～4 万亿元左右。如果假定在50 年时间里分摊转轨成本，按3.7 万亿缺口和平均利率为4% 计算，每年分担的平均转轨成本将为1600 亿元左右；如果利率提高到5%，每年的平均转轨成本将为1900 亿元左右。
    就现实来看，城市养老保障体制仍然采取现收现付制。在面临企业缴费不足和养老金缺口的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理只好挪用个人账户积累来填补养老金缺口。从一开始，新体制就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。1997 年空账规模为140 亿元，2000年上升到2000 多亿。由于养老金拖欠容易诱发社会问题，国家不得不动用财政资金来填补缺口。例如，2001年中央财政用于社会保障支出的资金就达982 亿元，是1998 年的5 倍多。
    制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下，差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职工较少，不愿意缴费，拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离应由社会承担的保障责任，缴费之后企业负担过重，企业平均缴费率高达30%。由于大部分国有企业都处于亏损状态，无力缴纳保险费，导致保费减少。而保费收入减少使得社会保障机构不得不提高缴费率，形成了一种恶性循环。
    空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，但其产权属于个人。中国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下，为了减轻未来支付养老金压力，政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时，拒缴偷逃现象就不可避免地出现。这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。
    1999年以来，扩大基本养老保险覆盖对象并没有相应地提高覆盖比例。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%，与1995 年的水平（45.9%）基本持平，而人口结构变化使得城市养老负担大幅度上升。1990年城市离退休人员与城市职工数量比例为1∶6.1，但2003年这个比例上升到了1∶2.7。即使把未来年轻农村转移劳动力计算在内，城市养老负担上升趋势也不会发生根本性的变化。
    从国际经验来看，一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件：（1）一个相对年轻的人口结构，以支撑现有的退休人口；（2）一个有效率的税收体系，以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来；（3）一个有效且安全的基金管理和治理，以确保养老基金被正确地投资并保值、增值。上述分析表明，三个条件在中国都不存在，现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。
    健全农村养老制度是协调城乡发展的现实要求
    从时间上看，农村养老体制改革最初试点与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区进行，经过一段时间的经验积累，1992 年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。养老保险资金坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则来筹集，实行个人账户管理和县级范围统一管理，并对独生子女父母参加养老保险给予提高集体补助标准待遇等。
    这项改革迅速推动了农村养老保险工作，参保人数不断上升。到1997 年底，已有7542 万农民投保。然而，1998 年以后农村养老保险体制改革则陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999 年7 月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。2004年，农村劳动力参保数量为5378 万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997 年的15.4% 下降到11%。
    目前，农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。事实上，一个可持续的农村家庭养老保障模式要满足以下条件：（1 ）家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；（2 ）家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；（3 ）家庭有良好的社会网络（如亲戚、邻里或朋友等），以抗御家庭难以承担的外部风险。
    伴随社会转变和经济转型，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。一是计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由扩展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978 年户均5.7 人下降到2003 年的4.1 人，并会继续下降；二是人口迁移导致农村老龄化程度比城市严重；三是农村土地的收入和保障功能被不断减弱，虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能。但因规模狭小、流动性差和产权不稳定，难以成为促进农民增收的主要来源，农民收入增长越来越依靠非农就业；四是农村社会网络的作用也在下降。例如，农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由1980年的11.7% 下降到2003 年的3.7%。
    在农村家庭养老角色走向减弱的趋势下，就需要通过建立正式的农村社会养老保障体制来作为其补充和替代，以便确保农村老年人在急剧的社会转变过程中老有所依。1998年以来，农村社会养老保险事业发展停滞甚至衰退，既有农村养老保险基金存在管理混乱和保障程度低等问题，又有国家不愿意承担建立农村养老保障体制的财政投入问题。政府的一个重要判断是，我国经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度的条件尚不成熟，其实这种论断是不正确的。
    从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙和西班牙分别于1891、1913、1919 与1947 年开始通过立法在农村建立养老保险制度。当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999 年可比值水平的79.3%、99.9% 、46.6% 与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度，在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业劳动力比例、农业产出、人均收入等指标比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国建立农村社会养老保险的条件已经成熟。
    从战略角度考虑，建立和完善农村社会养老保险体制具有重要意义。首先，农村养老保障是应对人口老龄化的重要举措。我国目前2/3 的老年人口生活在农村，在城市社会保障体系基本建成之后，政府理应将社会保障工作的重心向农村转移。如果推迟建设农村养老保障体制，等到人口老龄化高峰到来时再考虑这个问题，将会错过较好的建设时机。而且，农村养老保险体制建设滞后，将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，政府实际负担并没有减轻。
    其次，建立农村养老保险是协调城乡发展和推进城乡一体化的现实要求。90 年代以来，城乡收入差距持续扩大，这种趋势在较长的时期内难以扭转。从长远看，缩小城乡收入差距就必须减少农民，减少农业的就业比例，提高农业劳动生产率。这意味着有大量的农村劳动力向城市转移，并选择在城市永久地居住生活。城乡劳动力市场一体化是实现农村劳动力平稳有序转移的前提条件，而养老保障体制是确保劳动力市场良好运作的重要支撑条件之一。
    最后，建立农村养老保险可以活化农村土地的要素功能，优化农村人口性别结构，推动农村发展。农村建立养老保险之后，通过它对农村土地的保障功能部分替代，可以促进农村土地向发挥生产要素功能方面进一步转化，加速农村土地流动和扩大规模经营。另外，农村养老保险也会减少农村家庭对“养儿防老”的依赖，从而降低对想要男孩的生育偏好，改善农村人口的性别比。
    建立完善的个人积累制度是中国养老保障的出路
    随着劳动年龄人口比例下降，2020年之后的20-30年中，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。2005 年，中国65 岁及以上老年人口占总人口的比例将达到7.5%，老年人口总数将会突破一亿大关；2020 年左右，老年人口占总人口的比例将超过10%；2040 年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5 个人中就会有一个65 岁以上的老年人口。考虑到中国目前和未来几十年的经济发展水平，老龄化所提出的挑战是十分严峻的。因此，有必要针对人口转变对城乡养老体制进行改革和调整，消除城乡养老保障的脆弱性，对今后的养老安排做好充分准备。
    建立完全的个人积累制度是中国养老保障的出路。与现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄，通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值，并通过市场选择提高基金的管理和治理水平。这种制度选择不仅可以最大程度地降低城市养老体制转轨成本，而且还可借助适当的政策引导，加快农村社会养老保障体系建设，从而建立符合中国国情和具有可持续性的养老保障体系，为老龄化时代的到来做好准备。
    对于城市养老保障制度而言，通过实行新人新办法、中人中办法的过渡方式，利用现收现付积累的养老金就可以将中人到2035 年前后完全消化掉，届时新体制即可覆盖全部城镇就业者。如果从现在就开始为新人和中人建立起个人账户，真正步入完全积累的养老保障体系，到2020 年，养老负担率将从现收现付旧体制的44% 下降到32%。在体制转轨过程中，如果将农村迁移劳动力吸纳到城市新体制中，城市养老负担率将进一步降低，到2020 年下降到25.3%。
    对于农村养老保障制度而言，《农村养老保险基本方案》遵循群众自愿和个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，通过建立完全积累的个人账户，不仅有利于调动农民参加社会养老保险制度的积极性，而且也没有让政府背负财政负担，农村社会养老保险的发展经验也证明了这一点。通过整合用于农村的财政资源和投入，国家目前是有条件继续推进农村养老保障发展的。例如，将对农业的间接补贴和对农民的直接收入补贴，以及用于农村的各项扶贫资金进行整合，改为建立农村社会保障制度。这样，在农村就可以逐步建立起“个人账户养老金+ 家庭供养（土地保障）+ 国家最低保障”的农村社会养老保障体系，为农村人口提供适度的社会保障。同时，可以借鉴日本的经验，将土地流转中使用权益补偿金转化为农民个人账户的养老金，可以减轻国家提供低保的负担。
    在此基础上，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，最终实现社会养老。建立完全积累的个人账户体制，为今后整合城乡养老体制提供了一个平台。在较长的时间内，城乡养老保障仍然顺着各自的轨迹向前发展。也就是，城市实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，农村实行“土地保障与个人账户相结合”模式，两个模式并行独立运作。随着两个体系的发展和完善，通过个人账户的设计和管理，农民工和失地农民可以携带个人账户储蓄进入城市，与城市养老保障制度对接，为农村劳动力向城市有序转移提供一个通道。
    文章出处：中国改革，2006年第5期