做实个人账户：养老制度改革成败的关键

    随着中国进入老龄化社会步伐的加快，寻求应对老龄化社会的科学应对之策和构建合理的社会养老制度，已经成为摆在全体中国人面前的历史性命题，妥善解决社会养老问题，攸关国人的长远福祉和国家的长治久安。
    成败关键：个人账户能否做实
    从制度设计看，这次改革是以做实个人账户为重点，从养老金征收和发放两个角度来提高个人缴费的积极性。与1997年改革相比，这次改革将个人账户规模由过去的11%改为本人缴费工资的8%，完全由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，将缴费时间长短和数额多少与待遇水平挂钩，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，上不封顶，能够形成“多缴费、多收益”的激励约束机制。
    那么，这次改革能够收到预期效果，还要结合养老金分类及其收益组合具体分析。我国养老体制改革将养老金分为三种类型：基础养老金、过渡性养老金和个人账户养老金。以1997年养老体制改革为时间界限，城镇职工的基本养老保险管理采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”。对于2006年1月1日前已经离退休的参保人员（即老人），采取由社会统筹基金来发给基本养老金；对于1997年前参加工作、2006年1月1日后退休的参保人员（即“中人”），采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金。对于1997年之后参加工作的参保人员，采取由社会统筹基金来支付他们的基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。
    由于“老人”没有个人账户积累、“中人”只有部分个人账户积累，这样，个人账户改革对“老人”的养老金水平几乎没有影响。对于“中人”而言，分为两类情况，对于2006年之后不久就退休的“中人”，个人账户积累有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金，个人账户改革对这部分“中人”的影响非常有限。对于2006年之后还要工作相当长一段时间的“中人”，境况则与“新人”相近，他们的养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，过渡性养老金所占比重很小，个人账户改革对这部分“中人”有很大影响。“新人”的基本养老金完全由基础养老金和个人账户养老金构成，个人账户改革对“新人”的影响最大。个人账户规模由过去11%调整为8%之后，有可能导致一部分“中人”和“新人”未来的养老金部分缩水。如果缩水部分能通过基础养老金收益上升部分抵消，那么，通过做实个人账户能够起到调动广大城镇职工参加基本养老保险积极性的作用。
    面对隐患：政府需明确思路
    在“做小做实”个人账户的同时，这次改革将以往企业划入个人账户的资金转入统筹账户，这意味统筹账户规模被同步扩大，国家利用企业缴费和财政投入来负担“老人”和“中人”过去没有积累的退休金。按照1997年改革规定，企业必须按照职工工资总额的20%为统筹账户缴费。这个比例不仅高于欧美等发达国家，而且往往实际缴费比例更高。高缴费率不仅使企业不堪重负，也诱发企业采取使用临时工、短期合同工、降低工资总额、低报职工数量等办法来逃避缴费责任，结果导致统筹账户中企业缴费比例下降，增加了对政府财政的依赖性。也就是讲，这次改革从个人账户“空账”向“实账”转变，较好地解决了个人缴费激励问题，但并没有很好地解决企业缴费激励和养老金转轨成本负担问题。
    政府目前没有为如何化解养老金“隐形债务”提供一个清晰的改革思路。按照劳动和社会保障部估计，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度。世界银行估算目前养老金缺口3万亿—4万亿元左右。如果假定在50年时间里分摊转轨成本，按3.7万亿元缺口和平均利率为4%计算，每年分担的平均转轨成本将为1600亿元左右；如果利率提高到5%，每年的平均转轨成本将为1900亿元左右。如果企业缴费不足，社会统筹必然转向对财政资金的高度依赖。实际上，为了支持东北三省改革，2001年至2003年，中央财政每年定额补助辽宁省14.4亿元；2004年和2005年，中央财政每年定额补助吉林、黑龙江两省18.2亿元。随着社会养老保险在财政支出结构中比例上升，一旦遇到宏观经济紧缩，养老金缺口就有可能加大，养老金账户危机便会诱发财政危机，对持续稳定的经济增长带来负面影响。
    国外经验：混合养老体制为首选
    日本在战后建立了现收现付的养老体制，但是，人口老化对日本经济和养老金账户平衡带来了巨大冲击，养老金收支入不敷出导致了养老金财务危机和财政危机。目前，日本也选择了现收现付与个人积累的混合体制对其养老体制进行改革。
    一般而言，养老模式大体上可以分成三种类型：现收现付体制、个人养老体制、混合养老体制。现收现付体制是一种收入在不同代际之间的再分配机制。如果人口结构年轻、经济增长快，那么，现收现付体制不会给养老金账户平衡带来问题。但是，随着人口结构老化，在确定收益水平的情况下，唯有通过提高养老金缴费率才能解决收支不平衡问题。个人养老体制通过个人缴费来为自己提供养老保障，它不仅解决了现收现付体制中参加者激励不足和逃避缴费问题，而且，这种依靠个人积累的体制非常透明，也解决了不同利益集团和政治团体之间的利益冲突问题。但是，个人养老体制难以发挥社会共济的作用。混合养老体制是一个理想的选择，它既能发挥公共养老体制的社会共济作用，解决贫困和不公平问题，又能激励个人加入养老保险计划，促进养老金缴费增长。对于中国养老体制改革而言，在解决了养老金个人账户“空账”的同时，也应该把化解转轨成本问题纳入改革的议事日程，这样才能够发挥混合养老体制的积极作用。
    文章出处：人民论坛，2006年第1期