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会员注册四、我国利用技术进步增加就业的政策建议
面对严峻复杂的就业形势，党和政府始终把扩大就业摆在突出位置。“十二五”规划纲要明确提出了就业优先战略，坚持把促进充分就业作为保障和改善民生的首要任务，指出必须下更大的决心，用更大的力气，想方设法解决好这个关系国计民生的大问题。
我国由于必须转变经济增长方式，技术的进步势必引起失业压力的增加。而利用技术进步增加就业，必然要求劳动者有较高的素质，能够适应技术进步的要求，从而能够适应新的工作[9]。而我国目前劳动者总体素质不高，在失业人员中初中以下文化程度的几乎占2/3。劳动者总体素质低下，根源在于我国的教育水平整体落后。劳动力素质的提高有助于技术革新，创造劳动力被扩大吸收的条件；而技术革新的迅速发展又会促进劳动者素质的提高，增加就业量。这两者在本质上又是一致的，它们相互促进、相互制约。正是由于教育的落后，一方面使劳动者的就业空间狭小，另一方面还限制了技术进步，导致新兴就业岗位增长缓慢。为增加就业，我们一方面要着力于技术进步，走高新技术产业化之路，建立一种比较合理的科技导向型的就业结构；另一方面，要着力于劳动者素质的整体提高，以适应科技进步对劳动力就业结构的新要求。具体可采取以下政策：
(一)大力推进技术创新，增强自主创新能力
技术进步是国家经济增长从而扩大就业的基础，尤其是从经济发展的中长期来看，没有技术进步，就没有竞争经济中的就业机会，因此，无论中国现阶段的就业压力有多大，都不能忽视技术进步[10]。
2006年1月，我国召开了全国科学技术大会，部署实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，提出了建设创新型国家的总体目标。为实现这一目标，我国确立了推进科技进步的基本方针：一是自主创新，即从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和在引进先进技术基础上的消化吸收再创新；二是重点跨越，即坚持有所为、有所不为，选择具有一定基础和优势、关系国计民生和国家安全的关键领域，集中力量，重点突破，实现跨越式发展；三是支撑发展，就是从现实紧迫需求出发，着力突破关键技术、共性技术，支撑经济社会全面协调可持续发展；四是引领未来，即着眼长远，超前部署基础研究和前沿技术，创造新的市场需求，培育新型产业，引领未来经济社会发展。为此各级政府对实施《规划纲要》进行了全面的部署，制定了配套的改革政策。为加强技术进步的辐射作用，扩大就业范围、增加就业渠道，政府应从以下几方面着手推动高科技的发展：
1.全面推进国家创新体系的建设。发展拥有自主知识产权的高新技术对于促进就业有着重要意义[11]。我国要进一步推进和完善国家创新体系建设。建立以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联结和有效互动的社会创新系统。通过该体系的建设，努力促进企业成为技术进步和创新的主体，推进科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系的建设，推动具有优势的区域创新体系的建设，建设社会化、网络化的科技中介服务体系，推动中介服务机构成为知识传播、技术转移和科技成果转化的媒介。采取更加积极和灵活的激励政策，推进科技创新和科技成果转化。
2.大力推进科技体制改革，强化企业在技术创新中的主体地位。科技体制改革是推动科技事业发展和自主创新的动力。首先，强化企业自主创新的主体作用。要鼓励大中型企业建立研发机构，对取得国家、省(部)级工程技术(研究)中心、企业技术中心的企业要给予重点支持。要加强公共技术研发平台建设，大力扶持科技型初创企业和民营科技企业发展[12]。同时，积极推进高新技术开发区、国家中药现代化基地、大学科技园区及各类试点示范基地的建设，发挥他们在科技研发和科技成果产业化方面的重要作用。其次，推动科技资源共享。要加强科技资源整合，完善协作机制，促进企业与高校、科研院所联合，组建产学研技术联盟，建立开放的共性技术研发平台。进一步完善科技计划体系，促进科技创新要素和其他社会生产要素有机结合，形成科技不断促进经济社会发展、社会不断增加科技投入的良好机制。要建立健全科技资源配置机制，促进科技资源开放和共享。再次，支持企业培养和吸引人才。国家对企业聘用高层次科技人才给予政策支持，鼓励和引导科研院所和高等院校的科技人员到企业中去，鼓励企业与高等院校和科研院所共同培养技术人才，多方式、多渠道培养企业高层次的科技人才，从而为企业的技术创新能力的提升储备人力资源。
3.深化科研机构改革，建立现代科研院所制度。经过多年的机构调整和人才分流等改革，我国已经形成了一批精干的科研机构，“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度基本形成。下一步要进一步完善：一要按照国家赋予的职责定位加强科研机构建设；二要建立稳定支持科研机构创新活动的科技投入机制；三要建立有利于科研机构原始创新的运行机制；四要建立科研机构整体创新能力评价制度，以充分调动科研人员的积极性；五要建立科研机构开放合作的有效机制。通过有效机制的建立，促进科研院所与企业和大学之间多种形式的联合，促进知识流动、人才培养和科技资源共享。
4.加大科研投入力度，形成稳定的投入增长机制。科技投入是科技创新的物质基础，是科技持续发展的重要前提和根本保障[13]。虽然我国科技研发投入强度已位居发展中国家前列，但与发达国家相比，仍存在很大的差距。目前我国科技投入存在的主要问题表现为缺乏明确的科技投入战略，科技投入总量不足，投入规模没有形成稳定增长机制，投入结构不够合理等。我国科技投入从1978年的52.9亿元增加到2009年的2744.52亿元，总量增加了50多倍，但其相对指标却出现下降趋势。1984年，我国科技投入占财政支出比重为5.57%，占GDP比重为1.31%，到2009年科技投入占财政支出比重下降为3.5%，占GDP比重为0.82%，低于发达国家2.13%-3.10%的比重也低于发展中国家1.15%的比重。因此我国应进一步增加科技投入。首先，要建立多元化、多渠道的科技投入体系。政府、企业、金融机构在市场资源配置基础上应实现合理分工和协调配合。此外还应激励个人、非营利性机构、公益性社会团体增加科技投入，通过提高回报率激发民间资本投资研发活动的积极性。其次，优化投入结构。加强基础研究和科学技术普及以及科技基础条件的建设，支持前沿技术研究、社会公益研究。合理安排科研机构正常运转经费，建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度，逐步建立财政科技经费的预算绩效评价体系，以保证投入使用的科技经费的使用效益。
5.加强科技中介机构建设。科技中介机构目前是国家创新体系中比较薄弱的环节。为此，我国应大力培育和发展各类科技中介服务机构。尤其要进一步加强社会化、网络化的科技中介服务体系的建设。一要发展信息类服务机构，二要大力发展科技成果转化服务机构，三要加快建立专门提供技术合同服务、知识产权服务、资信评估服务、风险投资服务、贷款担保和管理咨询服务的各类中介服务组织，四要充分发挥高等院校、科研院所和各类社团在科技中介服务中的重要作用。总之，引导科技中介服务机构向专业化、规模化和规范化方向发展，从根本上解决科技中介服务行业规模小、功能单一、服务能力薄弱等突出问题。
6.采取积极激励政策，推进科技成果转化。科技成果有效地转化成为生产力才能发挥科技在经济增长中的作用。我国转化为实用技术并应用到生产中去的研究成果比例很小，科研成果的商业化特别是产业化还存在巨大障碍。因此，一要在国家层面加强基础理论研究，同时，应重视应用科学的研究，鼓励科研人员深入生产第一线，解决技术难题；二要鼓励企业加大R&D的投入比例，鼓励企业搞科研，进行新产品开发；三要在企业产权、收入分配方面采用更加有效的激励政策；四要进一步完善风险投资机制，发展资本市场，支持和帮助中小企业创业，以保障科技成果的有效转化。
(二)大力发展教育，提高国民素质
技术进步与劳动市场之间的影响是双向的，即不仅技术进步对就业有影响，而且劳动市场也对技术进步有反馈作用，并根据技术进步的速度不断调整和适应其发展。从技术创新系统的角度来看，劳动者技能、素质的提高在很大程度上依赖于创新系统中的教育培训子系统[14]。在1930年的国际劳工组织(ILO)报告中，Leder给技术性失业的定义是“技术进步引起的小部分失业，在特定时期，由于技术进步的作用、变化或经济系统自发发展而无法达到(劳动市场)平衡”。因此，通过发展教育提高劳动者素质，使他们具有更强的适应技术变化的能力，是在长期中持续性就业的关键。为此，采取下列对策：
1.加大教育投入，完善义务教育投入机制。为了提高我国劳动力的质量水平，我国应该加大教育投入。财政性教育经费占GDP的百分比，是国际公认考核各国教育投入的主要指标，目前，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。可以看到我国把财政教育经费占GDP的百分比定为4%也只是达到欠发达国家的水平，离发达国家水平还是有很大的差距的。⒅
2010年国家公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对教育均衡发展进行了明确具体的论述，包括建立健全义务教育均衡发展保障机制，到2020年，基本实现区域内均衡发展，确保适龄少年儿童接受良好义务教育，并“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。目前，全国接受义务教育总人数约为1.9亿人，其中有70%在农村，县乡两级政府要负担近70%的义务教育开支，许多乡镇仅负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。农民承担过重的义务教育费用，是制约农村教育水平提高的一大因素。因此，在未来一段时间内，教育财政投入重点要加强农村教育，特别是农村义务教育的发展，完善农村义务教育投入机制，确保农村教育经费，从而有助于缩小城乡受教育水平的差距。完善农村义务教育，一要实行“国务院领导、地方政府负责、分级管理、以县为主”的政府办学体制；二要将教育经费支出纳入地方财政预算管理，在安排地方预算和中央财政转移支付资金时，按照“保工资、保运转、保安全”的要求，重点保证教育经费开支；三在农村教育布局调整、教学设施的建设和配备等方面，要根据各地实际情况进行，不搞“一刀切”，防止造成新一轮的达标升级。
2.深化教育改革，调整高等教育结构，切实提高高等教育质量。高等教育对国家经济建设和社会发展的服务能力不断增强，贡献力度不断加大。但是，就目前而言，我国高等教育的质量还不能完全适应社会发展的需要和满足人民群众对优质高等教育资源的需求，高教领域投入增长还跟不上规模发展，部分高校办学经费不足，大学生就业问题日益严峻，究其原因，有很大程度上是因为现在大学很多学科的建设与社会的需求脱节，导致很多毕业生毕业时就失业。目前出现的大学生、硕士生就业难并不完全是总量过剩的问题，而是一个结构性的问题。虽然有些行业、职业处于劳动力饱和状态，但仍有很多新兴行业、职业人才紧缺，这说明在就业方面，还有很大的潜力可以挖掘。
针对这些问题，要深入实施高等教育质量工程，对于全国2000多所高等学校，都应切实把提高质量摆在更加突出的位置，树立科学的发展观、人才观和质量观。牢固确立教学在学校工作的中心地位，处理好规模、结构、质量、效益的关系。更好地把握高等教育的发展节奏，在高校扩建的同时，还应保证教学质量的到位。具体包括：首先，全面贯彻落实好各项政策，引导和鼓励高校毕业生面向基层就业，建立和完善政府开发基层公共服务性岗位的新机制。建立更加完善的高校毕业生就业信息服务体系，进一步加大对高校毕业生自主创业和灵活就业的扶持力度。其次，深化教学改革，主动适应经济社会发展对各类专门人才的需要，优化学科专业布局，促进学科交叉融合，抓紧培养紧缺人才。要根据社会的需要培养人才，而不是以扩大学校规模为目的。在进行专业扩张的同时，也要保证其质量，从市场需求的角度着手，避免出现教学与社会需求相脱节的现象。再次，努力提升高校毕业生就业、创业能力。重视学生实践能力的培养，增强他们适应社会的能力和提高他们的实际工作能力。最后，扎实推进高水平大学建设，提高高等学校创新能力和教师素质，建设一支高素质的教师队伍，实行启发式教学，继续推进素质教育，建成若干所世界一流大学和一批高水平研究性大学。
3.建设、完善职业技术教育和培训体系。诺贝尔奖获得者Arrow(1962)提出“边干边学”模型，指出技术进步是经济增长模型的内在因素，社会经济整体中的每一个企业都设想是按规模收益不变的原则进行经营，因而，在知识水平既定的条件上，劳动力和资本投入的倍增将会导致产出倍增。然而，企业通过投资增加资本存量的行为提高了知识水平，所以作为一个整体，经济是按收益递增原则运行的，知识水平的提高而引起的技术进步是经济系统的内生变量[15]。在Arrow(1962)模型中，由于存在技术溢出，不存在政府干预的经济均衡状态是一种社会次优，均衡增长率将低于社会最优增长率。美国经济学家Westphal(1981)也强调指出，要通过“边于边学”才能发展起来那种具有广泛基础的“技术能力的获得”。例如韩国就曾有目的地在一些被认为是具有比较优势的工业部门中安排吸收技术能力，起初有政府津贴资助，继续获得支持的标准是不断提高出口份额的能力，韩国凭此成功地发展了自己的工业[16]。
通过职业培训，可以解决劳动力在产业结构调整过程中不适应的问题，使其很快掌握新技术和新设备，而能够继续被企业留用[17]。当前，尤其要把下岗职工的培训纳入社会职业培训体系，使之通过有效的职业技能培训，更快地掌握再上岗的技能。针对没有技术的农民工就业的极不稳定，解决的关键是通过地方职业教育和农村成人教育，令农民工有一技之长，进而实现农村剩余劳动力的有效转移。再者，对长期不能就业的毕业生，劳动部门也应将其纳入到再就业培训计划，使其掌握一项或多项技能，大力帮扶，促进就业。关于技术职业技能培训的方式，可以由各类职业学校和社会各类职业培训机构以及各类高等院校的力量来实施。职业技术培训可以针对新的技术岗位要求进行，也可根据社会的近期和长远需要先行培训。同时，大力推进中等职业教育。中等职业教育是提高一般劳动者科学文化素质的关键。因此，中等职业教育的增加对增加我国熟练劳动力的供给量，减少结构型失业，促进我国产业结构的升级和经济增长起着十分重要的作用。
(三)调整产业结构，优化投资结构
增加就业，需要扩大投资规模，在投资时要合理安排劳动密集型与资金技术密集型产业大发展，即要处理好使用机器和人力的关系。马克思认为：“如果只把机器看作使产品便宜的手段，那么使用机器的界限就在于：生产机器所费的劳动要少于使用机器所代替的劳动。可是对资本说来，这个界限表现得更为狭窄。由于资本支付的不是所使用的劳动，而是所使用的劳动力的价值，因此，对资本来说只有在机器的价值和它所代替的劳动力的价值之间存在差额的情况下，才会使用机器。”
产业结构的调整，投资结构的优化对于拉动我国的劳动力就业起着十分重要的作用，为此，我们应从以下几方面着手，形成有利于我国就业的产业结构。