新中国政府统计调查制度的建立、发展和改革六十年

内容提要：统计调查制度是统计工作的基础和规范。目前我国已建立起一个庞大的统计调查制度体系，从内容上讲，包括国民经济核算体系、统计指标体系、统计标准体系、统计调查方法体系和统计调查制度管理体系。文章首先就新中国政府统计成立60年以来我国上述五个体系的建立和发展历程进行了回顾和梳理，然后就我国政府统计调查制度的主要特点及推行中获得的有益经验进行了总结，最后指出现行统计调查制度中存在的主要问题和改革的方向。
    关键词：政府统计调查制度 建立 发展 改革
    作者简介：李强，男，高级统计师，现任国家统计局副局长、中国国民经济核算研究会理事长、中国投入产出学会名誉理事长、中国统计学会副会长。研究方向为统计制度方法和国民经济核算。
    统计调查制度是统计工作的基础和规范。统计调查制度关系到为何统计、如何统计的问题，关系到统计数据质量高低的问题，关系到能否为宏观经济管理决策和社会经济发展提供优质服务的问题，是统计工作的核心内容和主线。
    新中国政府统计调查制度的建立到现在，经历了初创、中断、恢复、改革和发展等不同的历史阶段。统计调查制度从无到有，从小到大，从专业到综合，从经济统计到与社会、科技、环境统计并存，为我国的物质文明、精神文明、社会文明、科技文明、环境文明发展提供了日臻完善的服务和客观反映基础。
    一、我国已建立起一个庞大的统计调查制度体系
    新中国政府统计至今60年，经过几代统计人的努力，已建立起一个庞大的统计调查制度体系。从范围上讲，包括三个方面，一是国家统计调查制度，二是中央各部门统计调查制度，三是地方统计调查制度。从内容上讲，包括国民经济核算体系、统计指标体系、统计标准体系、统计调查方法体系和统计调查制度管理体系。这五个体系既自成体系，又相互联系，共同构成了庞大的统计调查制度体系。
    (一)国民经济核算体系
    国民经济核算体系是对国民经济运行过程及结果进行全面计算和描述的宏观经济信息系统。我国国民经济核算体系的建立和发展，经历了三个阶段：
    第一阶段为中华人民共和国建立初期的1952年至1984年。这一阶段采用的是物质产品平衡表体系，即MPS体系，是当时高度集中的计划经济管理体制下的历史产物。它适应了当时社会的经济基础和生产力发展水平的需要，为我国开展大规模的社会主义经济建设，为科学的计划经济管理发挥了重要作用，是符合我国历史发展进程的。但是，随着经济体制的发展变化，它的缺陷也日益突出，主要表现在如下四个方面：第一，体系不完整，不能反映国民经济循环全貌；第二，生产范围狭窄，不能反映包括大量服务业在内的非物质生产部门发展的情况；第三，提供的经济信息少，不能系统反映社会资金运动情况；第四，核算方法单一，缺少联系性和严密性，不能反映国民经济各环节之间的联系和衔接情况。
    第二阶段为1985年至1992年。这一阶段是MPS和SNA两种核算体系共存阶段。当时采用两种体系相互并存，两者并用的方式，主要是立足于当时我国国民经济的管理是实行有计划的商品经济这一主导思想。国民经济核算工作既要考虑以计划指令为主导方面所需要的指标体系，又要兼顾以市场调节为辅所需要的数据资料，以适应我国经济体制的发展变化过程，以满足国民经济发展和党政决策部门的需要。另外，国际上还存在着东欧和前苏联等采用MPS体系的国家。可以说，这阶段的两种体系共存的现象，深深打上了当时社会经济发展水平和经济理论发展的烙印，有着特殊的历史背景。在这一阶段，我国统计工作者与经济、理论工作者、教育工作者密切合作，研制出了具有中国特色的、能够把两种国民核算体系相互转换的《中国国民经济核算体系(试行方案)1992年》，并付诸实施，较好地解决了从计划经济向社会主义市场经济转换时期的核算问题。这种混合的国民经济核算体系仍存在一些不足之处，主要表现在：第一，随着形势的发展，保留 MPS的内容已显得多余；第二，体系中机构部门的划分不适应经济形势发展的需要；第三，受核算基础薄弱的限制，相当一部分核算内容无法得到实施。因此，这一体系的建立尽管具有重大的现实意义，但是，它是一个具有很大局限性的过渡时期的体系。
    第三阶段为1993年至今。适应发展社会主义市场经济体制的要求，取消MPS，建立与联合国新SNA接轨的中国国民经济核算体系。党的十四大根据改革开放实践发展的要求和邓小平同志关于社会主义也可以搞市场经济的思想，确定了建设社会主义市场经济体制的改革目标，实现了社会主义经济理论的重大突破，为国民经济核算方面扫清了理论上的障碍；从国际环境看，以前实行MPS的前苏联、东欧国家也已陆续放弃了这个体系，而改用 SNA，MPS的国际比较性与通用性已日趋淡化直至消失；我国国民核算工作的实践也表明，MPS在反映国民经济发展变化方面的缺陷和不足越来越明显，宏观经济分析和管理工作者逐步适应了使用 SNA的有关指标分析和处理经济问题。
    经过几代人的长期探索和艰苦努力，建立起来的国民经济核算体系，不仅能比较全面地反映改革开放经济发展情况，保持理论上的合理性，而且具有很强的可操作性，是我国统计工作的一大飞跃。
    (二)统计指标体系
    社会公众是从统计指标及其数据来认识统计工作的，统计指标体系是统计调查制度的核心组成部分。我国的统计指标体系是以国民经济核算体系为主线逐步建立和完善起来的，具体包括行业指标体系和专业指标体系，包括政府综合统计和部门统计，涉及从资源到管理的各个领域。指标体系的建立，也经历了从注重经济指标，到注重社会、科技、环境统计指标的过程。现行国家统计调查制度共46套，583种报表，11310个指标，这本身就是一个庞大的体系。国务院各部门、高检院、高法院、人大财经委、全国性行业协会、国家级大型企业集团等一百多个部门，共有232套制度，4300种报表，近两万个统计指标，共同组成了现有的统计指标体系，在社会经济发展的方方面面发挥了重要作用。
    (三)统计标准体系
    统计标准是从质上对社会经济活动进行区别的分类和分组。统计工作的实质是通过统计调查和分析的手段，找出社会经济发展量变到质变的内在联系，这些都离不开统计分类和分组。随着现代化的进行，统计标准成为统计工作必须加强的重要方面。根据《中华人民共和国统计法》的要求，国家统计局在统计标准方面负有领导和主要制定的责任。统计标准由国家统计局制定，相关部门在国家统计局指导下，经过国家统计局批准制定部门统计标准。60年来，经过大量的工作，我们基本上改变了以前统计标准不全，各专业统计、各部门统计分类标准不统一的混乱局面，建立了中国的统计标准体系。目前已经形成了以《国民经济行业分类》、《统计用产品分类目录》、《三次产业划分规定》等为基础的比较完整的统计标准体系，共包括32个统计标准，这是非常宏大的基础建设。全国各个部门、各个专业的统计工作都是围绕这些统计标准进行的。
    (四)统计调查方法体系
    新中国政府统计机构成立后，逐步建立了全面报表、逐级汇总为特征的统计调查方法体系。
    改革开放以后，中国体制发展变化促使统计调查方法体系进行了大的改革，逐步转变为以周期性普查为基础，抽样调查为主体，辅之以必要的全面报表、重点调查、科学估算的统计调查方法体系。一是确立了普查的基础地位，1990—2000年，10年间进行了5项6次普查，2001—2010年，开展了3项4次普查。二是大力推行抽样调查方法，从农村的农产量抽样和住户调查到城市的住户调查和物价调查，再到工业、商业、劳动力调查等，全面推进抽样调查方法，为满足新形势下体制改革和社会多元化需求打下了很好的基础。三是由过去纸介质为主的报送形式，逐步发展为以现代信息化为主要手段的联网直报等多种报送形式。
    (五)统计调查制度管理体系
    统计部门的职能不仅是生产统计数据，更重要的是统计项目和统计工作的管理。为了加强全国统计工作的管理和监督，进一步规范统计调查，维护政府统计制度的权威性、规范性，提高统计调查的质量，国家统计局依法对国家、部门和地方统计调查项目进行分类管理，陆续制定了相对完整的统计管理办法。在国家历史法规文件的基础上，1999年出台了《部门统计调查项目管理暂行办法》，2006年出台了《地方统计调查项目管理工作流程(试行)》，2010年制定和完善了国家统计局统计调查项目内部管理流程。统计调查项目和统计制度的管理正沿着越来越规范，越来越严格的方向推进。
    回顾我国统计工作六十年的历程，我国的统计工作在不断地进行完善，已经形成了一个比较系统的统计制度，这一整套制度作为统计日常工作的规范，促进了中国统计健康、持续的发展。
    二、我国政府统计调查制度的主要特点及推行中获得的有益经验
    总的来看，我国初步建成了基本适应社会主义市场经济发展需要的统计调查制度体系，为统计工作持续开展提供了稳定的制度性保证。
    (一)主要特点
    1.全面性。统计调查制度覆盖从资源、生产、流通、分配到管理的各个领域，涉及三次产业和各个国民经济部门；从社会经济各方面来看，它全面反映物质文明、社会文明、政治文明、科技文明、环境文明等诸多方面。
    2.系统性。从管理方面来看，我国统计调查制度包括国家、地方、部门统计调查制度；从时间上看，包括普查、定报和年报；从标准上看，已形成一系列统计标准；从管理来看，基本形成一套系列的管理模式。
    3.可比性。纵向来看，我国的统计制度保持了一定的稳定性、可比性。统计制度之所以成为长期制度就是它能够反映社会经济长期持续稳定发展的过程，也只有这样，我们才能发现社会经济运行轨迹中存在的问题和规律。从计算方法来看，我国的统计调查制度也保持了一定的稳定性和可比性。
    我国的统计调查制度正因为具备了上述三个特点，才可以说是科学的，是不断适应经济社会发展变化需要的，是宏观调控不可或缺的。
    (二)获得的有益经验
    回顾六十年的统计实践，主要得益于我们始终坚持科学统计的理念，确保统计调查制度改革发展的正确方向，为宏观调控和社会发展服好务；也得益于我们始终坚持实事求是，以需求为导向，改革创新，注重保护和发挥各方面的积极性和创造性。六十年的探索和启示是多方面的，也为今后统计调查制度改革提供了宝贵的经验。
    第一就是要解放思想，改革创新。多年的实践表明，唯有解放思想，才能发现统计调查制度体系在不断适应社会经济发展中产生的问题，改革创新才能确保统计调查制度改革动力不竭，通过突破传统思维模式，找到解决问题的新途径和新办法。
    第二就是要实事求是，勇于实践。统计调查制度中存在的问题大多是涉及全局、多年遗留下来一直没有解决或是新情况下产生的难题。要解决这些问题，肯定会遇到这样和那样的阻力，这就需要我们实事求是，从实际出发研究问题勇于实践。比如企业“一套表”改革，1993年就已经提出来，方向是对的，但当时条件不太成熟。现在条件基本成熟，就要积极推动，但要实事求是，千方百计去解决推进工作中存在的问题，既要积极又要稳妥，在改革中保证数据不断、工作不乱。目前，经过全国上下的共同努力，2011年统计年报和2012年1月至5月份各月定报，70万家三规企业“一套表”联网直报工作取得了成功，这是统计方式的一场革命，对提高统计数据质量、规范统计调查制度、减轻企业负担起到了重大作用。
    第三就是要顶层设计，循序渐进。统计调查制度是统计工作的规范和基础，既是统计工作的起点，也是下一步工作的重点，贯穿于整个统计调查的全过程。要解决当前的统计调查制度存在诸多不统一、不协调、不衔接的问题，就要求我们跳出一个专业、一个行业、一套制度的小圈子，更宏观、更全面、更系统地研究调查制度改革问题，做好顶层设计和系统设计。
    第四就是要立足当前，兼顾长远。统计调查制度体系的改革是宏大的系统工程，所以要正确处理统计调查制度改革中发展与稳定的关系。统计调查制度中反映长期稳定发展的部分要保留下来，但为反映我国社会经济的快速发展，还需要不断补充和完善，这就是稳定和改革的关系。特别在制度中，如果不稳定，就不可比不可持续，如果永远不变，就不能反映当前的情况。如何去把握呢?就是要坚持这个原则，兼顾长远和立足当前。要做到长期目标与短期目标相结合、国家与地方相结合、制度方法整体改革规划与专业改革目标相衔接。
    三、现行统计调查制度中存在的主要问题和改革的方向
    (一)存在的主要问题
    现行统计调查制度体系虽然是一个比较庞大的体系，但是客观地讲，还有许多方面不适应社会经济形势发展的要求，大而不强，大而不精。如统计调查内容还不能很好地反映科学发展的要求；统计调查过分依赖于全面报表，调查内容多、信息量小，整体效率低；调查项目过多，基层负担过重；统计调查的管理机制不健全，重复调查时有发生，分工合作关系需进一步理顺等。具体体现为以下六个方面：
    1.常规统计的范围和内容存在一定缺口。我国常规年度的统计调查制度的统计范围和内容还有缺口，覆盖面不全，对国民经济核算体系的支撑作用不足。主要体现在常规服务业统计缺口较大；价格统计制度不健全；一些专业统计范围不全。
    2.专业统计制度之间协调性差。主要体现在普查与年报之间的矛盾；全面报表与抽样调查之间的矛盾；综合统计制度与部门统计制度之间的矛盾；专业统计制度与核算统计制度之间的矛盾。统计制度还未能形成一个有机的、完整的、协调的整体。
    3.统计指标体系不够完善。集中体现在：反映经济增长数量的指标较多，反映经济增长质量、增长方式和可持续发展的指标较少，特别是反映当前转变经济增长方式、调整结构的需求的统计项目较少，反映价值量的指标多，反映物量的指标少，不能满足国内和国际激烈竞争条件下社会经济的行业管理和企业发展的要求；反映供给的指标多，反映需求的指标少，不利于引导市场发展的方向；反映经济发展的指标多，反映社会发展、科技发展、政治文明和环保文明的指标少，不能满足当前科学发展和构建和谐社会的要求。指标设置不合理与指标交叉重复的问题同时存在。
    4.统计标准化程度还不适应现代统计的需要。当前，统计标准的制定、修订主要围绕与国际标准相关联的分类标准开展，而结合统计实际，配合统计自身发展和统计调查制度改革研制的分类标准较少。特别是当前制约统计制度改革的统计调查单位、配合城乡住户一体化的住户调查支出分类，以及反映我国所有制的企业登记注册类型等标准都急需进行研究、改进或者制定。
    5.重复调查多，基层负担重，但统计信息浪费严重。由于对制度的整体设计研究不够，造成部分专业制度内部、各专业之间、综合统计与部门统计之间存在重复性调查，加大了基层工作量。一方面造成了基层统计数据质量不高，另一方面造成了数出多门、一门多数和数据打架的情况。
    6.对统计调查制度执行情况监督、评估和纠偏不够。任何统计调查制度从设计起就应当考虑科学性、实用性和可操作性，但是由于受时间、能力和水平的限制，统计制度存在瑕疵，同时我们对制度执行情况进行监督、评估和纠偏的工作还不够。
    (二)统计调查制度改革的总体思路
    紧紧围绕“深化统计改革、服务科学发展”的总体目标，完善国民经济和社会发展核算体系，充分运用多种调查方法和组织形式，逐步建立和完善科学、规范、实用的，适应我国社会主义市场经济体制，并符合国际统计标准和一般规则的，以现代信息技术为支撑的统计调查制度体系。
    1.要不断完善国民经济核算体系。第一，进一步完善生产法和支出法核算，特别是支出法核算；第二，建立和完善季度GDP核算；第三，完善可比价核算；第四，做好GDP统一核算。
    2.要不断完善统计指标体系。通过改革和对社会经济发展内在规律的认识，不断发现社会经济发展中的热点和难点问题。通过保留当前适用的，去掉陈旧过时的，充实社会经济发展需要的统计指标，不断完善和改进统计指标体系，使整个指标体系能够真实反映客观实际，适应社会各方面的统计需求。
    3.要提升统计标准化水平。现代化的统计应该是标准、规范的“方法制度流”，统计工作要取得长足发展，要实现整体水平的进一步提高，统计标准化是关键。今后，我们要进一步加强借鉴国际经验的力度，强化我国统计标准的管理和应用。
    4.要不断改进统计调查方法。统计工作要根据新环境和实际情况，根据调查对象的特征不断改进统计调查方法。目前我们要大力贯彻和执行以普查为基础，依靠全面报表和抽样调查的统合统计调查体系，并利用其他非全面调查方法，特别要注意加强对行政记录的利用。统计调查方法的改革要以保证数据质量为基础，在不降低精度的前提下，充分考虑成本因素，以较小的力量、较少的花费来达到统计的目的。当前调查方法体系方面一个大的问题是推进抽样调查方法与当前行政管理体制下形成的分级考核之间存在矛盾。如何去统一协调和管理，需要我们认真并智慧地去研究和解决。
    (三)对统计调查制度改革拟采取的措施
    为了顺利进行统计调查制度改革，落实各项重大的统计改革任务，各级统计机构应该团结一致，开拓进取，共同推动改革。具体可以从四个方面入手：
    1.加强新形势下对统计调查制度创新的研究。当前新情况，新问题不断出现，要求我们加强研究，特别是要在全面性、系统性、可比性的基础上，进一步开展创新性的研究。
    2.加强和优化统计调查项目的管理。统计调查项目的管理要精细化，要严格执行有关规定，不能停留在形式上。建立调查项目监督和检查制度，及时高效地管理好统计调查项目的审批，服务好地方和部门统计调查工作，做到国家、地方、部门的统计调查项目相互完善、相互补充，构成一个完整的统计体系。目前，国家统计局也对此问题进行了部署，要求对统计调查项目进一步严格管理，各级统计局和国家各级调查队要确保国家最基本的统计调查项目的贯彻执行和数据质量。
    3.进一步完善统计调查制度的组织实施机制。再好的统计调查制度，如果失去强有力的组织实施保障，就无法得到贯彻执行，也就不能得到预想的结果。目前的情况是，我们对统计调查制度的研究方案相对较多，对组织实施机制方面的研究还不够。特别是在现行的分工格局下，既有按行业划分的，也有按城乡划分的，还有按调查方式划分的组织实施机制，如何配合是一个大学问。
    4.建立对统计调查制度的评估制度。统计调查制度需要实行全过程的质量控制和管理，并建立相应的评估制度。近年来，国家统计局对国家统计调查制度进行了初步的评估，取得了很好的效果。各地方、各部门也可以建立自己的统计调查制度评估制度和评估机制，对历史上的统计调查制度进行认真的理清，制定出切实可行的问题解决方案。对于地方统计调查制度，一部分是贯彻国家的统计调查制度，要评估贯彻的过程是否严格；另一部分是地方自行制定的统计调查制度，要评估是否有重复、矛盾，是否有可以舍去和优化的部分。
    新中国政府统计调查制度的建立和完善，是伴随着我国经济社会的发展而成长的，凝结着几代统计人的心血和智慧结晶。我们要继续推进统计调查制度的改革和完善，以便于更好地为宏观调控和社会发展服务。
    参考文献
    [1]联合国.国民经济核算体系[M].2008.1993.
    [2]国家统计局.国家统计调查制度[M].
    [3]中华人民共和国统计法.北京：中国统计出版社，2009.
    [4]国家统计局.部门统计调查项目管理暂行办法.1999.10.27.