WTO自然资源贸易与中国自然资源贸易规则构建——中美欧墨资源出口限制争端的启示（下）

三、中国可耗竭自然资源贸易规制的WTO合规性分析
    
    根据美欧墨的磋商请求中涉及的四方面指控和专家组的裁决，我们就各项指控分别探讨中国在自然资源贸易管理方面的各项涉案措施与中国WTO规则义务下的一致性问题。
    1.对部分可耗竭资源产品征收出口关税的WTO合规性探讨
    
    在本案涉及的涉案措施中，在征收出口关税的问题方面，专家组已经裁决中国的出口关税与“议定书”第11.3段不符合。我国目前实施的征收出口关税措施与中国加入WTO承诺有不符合之处。根据《议定书》第11条的规定，“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照《GATYl994》第8条的规定适用”。而《议定书》附件6中共包括了84种产品，包括美欧墨在争端中提到的铝、锌和黄磷等自然资源材料。不过焦炭、萤石、镁等产品并不在征收出口税之列，此外，铝、锌、黄磷的出口关税税率也超过了附件6中所承诺的最高关税。
    在中方引用WTO一般例外，即《GATI1994》第20条（g）款和第20条（b）款的例外条件分别对萤石和锌征收出口关税为抗辩理由时，由于没有对上述可耗竭资源在国内流通环节征收同样的国内税收，结果得不到专家组的支持。专家组认为，如果中方的理由“以保护环境和可用尽自然资源的需要”，只是在出口环节征收出口关税，而不对国内的生产环节和流通环节征收同样的税收，显然并没能减少国内对这些可耗竭自然资源的使用，同样也就不能达到保护环境和减少对可耗竭的自然资源使用的目的。根据《GATF1994》第20条“一般例外”的规定，其允许各成员方在采取背离WTO规则的贸易限制措施时，该措施的实施必须是根据非贸易原因而且以非歧视方式实施的。
    2.关于出口配额及其管理和分配措施的WTO合规性探讨
    
    中国对部分可耗竭资源的出口配额及其管理和分配措施，主要涉及的是出口数量限制与WTO规则一致性问题。美欧墨在指控中，就涉及到中国的有关规定在数量限制方面有争议的内容，例如，《货物出口许可证管理办法》第一条规定，“为了合理配置资源，规范出口经营秩序，营造公平透明的贸易环境，履行我国加入的国际公约和条约，维护国家经济利益和安全”，中国对限制出口的货物实行出口许可证管理。另外，《货物进出口管理条例》第三十六条规定，“国家规定有数量限制的限制出口货物，实行配额管理；其他限制出口货物，实行许可证管理”。配额可以通过直接分配的方式分配，也可以通过招标等方式分配。中国商务部每年以公告形式颁布《出口许可证管理货物目录》和《出口许可证管理分级发证目录》。
    在美欧墨指控中国涉嫌违反WTO规则的条款中，和出口数量限制有关的是《GATTl994》第11条普遍取消数量限制的条款，和“工作组报告”第1：65段的承诺。《GATF1994》第11条规定，“任何缔约方不得对向其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制”。我国也在《工作组报告》第165段中承诺，“自加入之日后，将每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制[句WTO通报，并将予以取消，除非这些措施在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》以下简称《WTO协定》或《议定书》项下被证明为合理”。
    综合上述WTO的规则和中国加入WTO承诺，中国需要取消非自动出口许可，除非这些措施在《WTO协定》或《议定书》项下被证明为合理。因此，要么中方可以证明上述自动出口许可措施和《WTO协定》之间的一致性，要么中方能够证明实施的措施符合WTO例外规定。不过，目前专家组报告已经认为，中国对有关铝土、焦炭、萤石和碳化硅出口配额的规定及其分配措施以及中国对有关锌的出口禁止均不符合《GATT1994》第11条（1）款的规定。另外，专家组还对中国在出口配额措施中要求申请人具有以前的出口经验和经历、最低注册资本等的要求，做出了其不符合《议定书》第1.2条和第1.5条规定的裁决。
    据了解，我国虽然是铝土矿、焦炭、萤石、碳化硅和锌等矿产的资源大国，但随着近年的过度开采，很多资源不仅已近枯竭，而且过度开采已经对环境造成厂严重的破坏。因此，限制可耗尽自然资源的开采和使用，从开采或生产环节征收环境保护税或者资源税已经到了刻不容缓的地步。根据《GATT1994》第20条（g）款例外的规定，对可耗竭的自然资源采取限制开采或征收资源税是WTO规则下各成员方普遍接受并使用的方法。这不仅可以通过提高开采成本来遏制过度开采并提高保护环境的水平，而且可以有效避免在出口环节采取数量限制措施。
    3.关于出口许可要求及其程序与WTO规则合规性问题探讨
    
    美欧墨认为，中国对原材料的出口限制措施，包括不仅规定有出口经验的企业才有出口资格等额外的资格要求，以及额外的申请程序等内容；在出口权限的申请上，对外商投资企业和国内企业设置了不同的资质条件。根据我国现行的出口许可和配额分配制度，一部分产品的出口许可证和配额出口许可证确实是仅限于有一定出口业绩的企业才能申请，这种做法可能致使不符合出口许可申请资格的企业，尤其是新进的外商投资企业（在我国新设立的企业完全不可能具备相关出口业绩）无法进行这些产品的出口贸易，这可能在实际上不符合我国在《议定书》中关于全面放开贸易权的承诺，形成了区别待遇或歧视。这种区别待遇主要表现在对外商投资企业和国内企业在出口权限申请方面设置的不同资质条件方面产生的问题。
    关于出口许可要求，专家组认为，中国出口许可体制的本身和有关出口许可工作规范等管理规定均不符合《GATT1994》第11条（1）款的规定。
    4.自然资源维持最低出口价格、价格审批等与WTO规则合规性问题
    
    在关于最低出口价格问题方面，中方认为，美欧墨磋商请求中提到的《关于对柠檬酸等36种商品试行出口预核签章管理》已于2008年废止，美欧所关注的黄磷、柠檬酸、三磷酸钠、硅锰铁、钼等36种原材料的出口早已不再需要商会的预核签章，出口不需审核。
    但是，根据《中华人民共和国海关对出口商品审价暂行办法》和《中华人民共和国海关对出口商品审价实施细则》等规定，中国在加入WTO之后，为维护外贸出口的正常秩序，防止低价倾销出口商品扰乱国际市场，有关部门授权海关对出口商品的价格进行审核。以后，外贸主管部门又根据《外经贸部、海关总署关于调整出门商品海关审价目录的通知》，将该管理权限交由各大商会，要求商会对部分产品的出口合同和价格进行预核签章。该道程序设置的目的是为了进行价格协调和行业自律，以免出口企业对外进行倾销。
    虽然中方认为商会进行价格审核并非人为维持不合理的出口限价。可专家组对此并不予采信。专家组认为，“通过一系列的措施，中国要求出口企业采用一个既定的或协调的价格出口，否则就要遭到处罚的做法，甚至包括撤销某些企业的出口经营权”，这种规定和实践均不符合《GATT1994》第11条（1）款的规定。
    四、中国在WTO制度下可耗竭自然资源贸易规则的构建
    
    中国加入WTO十年来，国际贸易发展迅速，达到了年均增长22%的速度。中国的对外贸易额从2000年4743亿美元增加到2010年底的29727.6亿美元。中国已经成为世界第一大出口国和第二大贸易体。经济全球化给中国的经济发展带来了更为便利的国际市场准入条件和更为广阔的自然资源市场，结合中国改革开放政策和巨大的人力资源供应，中国经济的比较优势在加入WTO后的十年中得到了充分的发挥。中国加入WTO顺应了当代经济全球化的发展潮流，也使中国成为经济全球化的主要受益者之一。
    1.构建中国自然资源贸易规则的重大战略意义
    
    中国未来十年的经济发展，一方面需要更大的国际市场为中国制造的产品寻找出路，另一方面中国也需要世界各国更多的自然资源作为中国产品的原材料。当然，世界各国的经济发展也需要中国的相关自然资源。因此，中国经济发展需要进一步融入经济全球化。中国在多边贸易体系中发挥积极作用，促进经济全球化和贸易自由化是符合中国经济发展的总体战略利益的。因此，塑造中国在多边贸易体系中负责任的大国形象，需要中国在符合WTO规则的基础上，为保护环境和可耗竭的自然资源对资源贸易进行合理规制。笔者认为，规制的方向应该是减少出口限制和出口关税，加大对自然资源生产环节的规制。中国政府应通过对自然资源的开采和生产环节加强规制和监管达到可持续发展的目标。2010年OECD一份关于“自然资源出口限制对经济的影响”的工作报告中也提到了“出口限制措施对贸易自由化和经济发展的负面影响”。该报告指出，“为了有效实现自然资源保护和环境保护等目标，出口限制将影响生产水平。政府通过减少出口量等限制手段将导致产量的下降”。
    2.以保护环境和保护可耗竭自然资源为目标开征资源税
    
    多年来，我国在自然资源贸易的规则上更注重于进出口贸易环节管理，例如，采取了征收出口税、出口配额、出口许可证、甚至最低限价等管理措施等。尽管，这些管理措施具有管理较为便捷和成本较低的特点，但是，这些措施是在规制可耗竭资源的贸易方向。事实上，可耗竭的自然资源不管是出口还是内销，其开采和生产过程对环境的污染是没有区别的。因此，中国很有必要借鉴发达国家等主要贸易伙伴在环境保护和保护可耗竭自然资源的规制方法，在符合WTO规则的前提下对自然资源贸易进行规制。例如，澳大利亚70%以上的铁矿石出口中国。澳大利亚政府日前公布了矿产资源租赁税（MRRT）草案，草案提议对澳大利亚境内铁矿和煤矿所产生的利润征收30%的税。如获通过，预计于2012年7月1日起实施。澳大利亚的铁矿石主要买主是中国，此税开征必然会提高铁矿石国际市场的价格。由于该资源税是在生产环节征收的，因此，虽然中国钢铁业处在日创新高的程度（据中国钢协公布的数据，2011年6月份，中国的日均钢产量创下了200万吨的新纪录），中国一个月的钢产量比北美整个上半年的钢产量还要多，中国钢铁业受到澳大利亚资源税的影响首当其冲，但是至少从包括中国在内的各WTO成员方的公开报道和评论来看，几乎没有哪个受影响方认为澳大利亚该征税是背离WTO贸易规则的。有鉴于此，笔者以为，对现有中国的自然资源贸易管理重贸易环节轻生产领域的规制模式，已经到了亟需改革的地步了。而改革的方向之一，就是对可耗竭自然资源尽早开征资源税。
    3.以市场化手段推进自然资源企业的产业集聚度
    
    中国自然资源企业的分布总体上处于一个以行政区划分加资源地理分布相结合的存在状态。以稀土生产和集中度为例，我国稀土资源总量占世界的30%，可是由于稀土资源开采和加工管理呈分散状态，目前，光江西赣州一地就有100多家从事稀土分离的企业，产业的分散状况可见一斑。
    在经济全球化趋势下，跨国公司在整合全球资源市场的供需和全球资源市场的定价上起着主导作用。虽然我们很希望在自然资源市场能有定价权，可是我们的自然资源企业不要说是定价权，就连和跨国公司的议价能力都没有，如此低级的产业结构必须改革。
    今年5月颁布的《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》提出，在1-3年内，“基本形成以大型企业为主导的稀土行业格局，——产业集中度达到80%以上”。
    显然，多年来国内的产业资本和金融资本的加入，已无法突破行政区划分对自然资源产业市场集中的干预。因此，中国自然资源产业希望通过市场经济要素来集中的通道是阻塞的。目前的方式是通过国家的规划来推进产业集中度。在推进产业集中的过程中，如何协调中央和地方政府，央企、地方企业和民企的利益分配，以行政规划推进稀土产业集中的方式，是否能真正替代以市场要素并通过市场竞争机制来形成的产业集中的模式，尚待观察。
    四、结束语
    
    中国加入WTO十年，既是中国经济融入经济全球化的十年，也是涉外经贸法制融入WTO规则的十年。展望未来十年，对于中国人在国际市场上“买啥啥贵卖啥啥便宜”的状况，我们在叹息为什么国际市场的铁矿石卖得越来越贵还要加征资源税，我们也叹息中国的铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷、锌、稀土等战略资源遭到贱卖，我们还叹息我们的环境被开采矿产资源破坏了，我们愤怒美国不开采自己的自然资源却来购买我们的可耗竭资源，我们还愤怒WTO对本案的裁决是为发达国家帮忙的。可我们的问题是，沿用传统的、受到WTO规则限制的出口限制措施来管理自然资源出口贸易。虽然我们要改革国内那么多行政划分下的经营管理体制太难，但我们只有进一步融入WTO规则，顺应WTO在自然贸易规则规制方面的通常做法，才是我们未来在自然贸易规制上发展的必由之路。
    （作者单位： 上海对外贸易学院法学院）