高培勇：我国政府预算管理体系中体制性“顽疾”应做大手术

     中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇在接受《经济参考报》记者专访时表示，预算体制改革只能也必须着眼于“治本”———针对长期存在于我国政府预算管理体系中的体制性“顽疾”，做釜底抽薪式的大手术。
    《经济参考报》：即将召开的三中全会将制定全面深化改革的总体方案，30多年的历史经验表明，财税体制始终是改革的“牛鼻子”，破解当前诸多难题，财税改革是瓶颈地带和焦点环节。您认为下一步改革的方向应该怎么把握？
    高培勇：当前制约我国经济社会发展的许多具有全局性影响的问题，如地方债务风险、产业结构调整、城镇化推进、改善民生导向和宏观经济政策布局等，都同财税体制密切相关。可以说，财税体制改革牵一发而动全身，已经成为全面深化改革开放的突破口和主线索。
    一旦聚焦财税体制改革并深入到其所牵涉的多方面因素，又会发现，解决当前的突出矛盾固然是财税体制改革的一个重要着眼点，但围绕它的研究和谋划，应当也必须从顶层设计和总体规划入手。其中，事关财税体制改革根本方向的四个问题，当在优先考虑之列。
    这四个问题就是财政体制要不要坚守“分税制”？税制结构要不要增加直接税？预算管理要不要真正实行“全口径”？政府支出要不要稳定规模并转换结构？这四个方向性问题，对于启动下一步的财税体制改革是极为重要的。只有在大方向明确的条件下，才可以避免出现一些似是而非的决策，改革才不至于出现周折或反复。
    《经济参考报》：在这四个问题中，作为国务院部署的2013年深化经济体制改革重点工作之一，下气力推动建立“公开透明规范完整”的预算体制，已经被提上议事日程。是否意味着这个问题已经到了非改不可的地步？
    高培勇：确实是这样。在我国，预算收支不等于政府收支，是一个久治未愈的心腹之患。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管国家先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解，甚至有趋于常态化的倾向。
    《经济参考报》：一般人只笼统知道有政府预算，对这四种分类鲜有了解。请您具体解释一下，这四类预算和全口径预算管理是什么关系？
    高培勇：公共财政预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”。其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。故充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；至于国有资本经营预算，则一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行。故而至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议。
    按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重数字加总，高居35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，距离十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。
    《经济参考报》：这种不规范的预算格局，对我国经济社会发展产生了哪些不利影响呢？
    高培勇：近些年，我们一再地遭遇各种难以跨越的难题都与这一问题密不可分。
    一方面，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占G D P比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的，仅仅是公共财政预算收支的规模及其占G D P的比重。也正是出于上述的原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且为人们所能接受的标准。
    即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2012年，政府收入占G D P的比重仍旧高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，其中相当的部分又被分割为若干块儿分属于不同政府部门、不能统筹安排的“私房钱”，由此既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容。
    既不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的。既不能将全部的政府收支关进统一的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。毋庸赘言，建立在如此基础之上的政府预算，当然谈不到完整规范，更谈不上公开透明。
    因此，下一步财税体制改革不容回避的是，真正下决心把“全口径预算管理”落实到位。
    《经济参考报》：实现“全口径预算管理”最终要达到何种目标？
    高培勇：实行“全口径预算管理”改革的最终目标，可以也应当锁定为：实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。也就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权。只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。
    鉴于“全口径预算管理”可以区分为立法和行政两个层面，两个层面的“全口径预算管理”互为依托、彼此关联，并且，行政层面的“全口径预算管理”又系立法层面“全口径预算管理”的基础，建立“公开透明规范完整”的政府预算体制，可以也应当从行政层面的“全口径预算管理”———让财政部门统揽政府收支管理权做起。
    由行政层面的“全口径预算管理”到立法层面的“全口径预算管理”，再到“公开透明规范完整”的预算体制的建立，可能是我国政府预算体制改革的必由之路。