高培勇：新一轮财税改革与以往有五个“大不同”

     站在新的历史起点上，立足于新的形势和新的任务，正在进行的新一轮财税体制改革与过去大不相同。操用新的思维理念，循着新的行动路线，新一轮税制改革是为了建立与国家治理体系、国家治理能力现代化相匹配的现代税收制度。
    当下正在推进中的新一轮财税体制改革，并非以往财税体制改革的简单延续，而是站在新的历史起点上，立足于新的形势和新的任务，操用新的思维理念，循着新的行动路线，对现行财税体制进行的与以往大不相同的改革行动。
    理念大不相同。与以往我们所经历的历轮改革大不相同，中共十八届三中全会将全面深化改革的总目标锁定于国家治理的现代化，将财税体制融入国家治理体系，并以基础和重要支柱加以定位、从国家治理视野归结功能和作用。没有国家治理现代化，就没有财政是国家治理的基础和重要支柱这个定位。两者如同一对连体婴儿，是密切联系在一起的。理解财税地位的提升、财税体制功能的变化，必须把它还原到国家治理现代化这样一个大的背景条件下。这是这次财税体制改革不同于以往财税体制改革的根本性变化。
    意义大不相同。以往财税体制改革更多是将财税作为一个经济范畴、将财税体制改革作为经济体制改革的一个组成部分来推进的。新一轮财税体制改革则将财税作为一个跨越经济、政治、社会、文化和生态文明等诸多领域的综合范畴，将财税体制改革作为国家治理体系的一个组成部分来推进的，被摆到了一个更宽的视野、更高的位置。由此决定，新一轮财税体制改革是全面深化改革的重点工程，是经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等方面改革的交汇点；是全面深化改革的基础工程，要为全面深化改革充当先行军和突破口。
    基本目标大不相同。与以往主要聚焦于经济体制改革而定位财税体制改革的思维有所不同，新一轮财税体制改革是将财税体制作为国家治理体系的一个组成部分而布局的，其基本目标与全面深化改革的总目标是一致的、重合的。这就是，建立与国家治理体系、国家治理能力现代化相匹配的现代财政制度。
    行动路线大不相同。以往财税体制改革的行动路线是适应经济体制的要求、跟着经济体制改革的步伐走。新一轮财税体制改革行动路线则是匹配国家治理现代化进程，可以表述为，由建立现代财政制度入手，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
    问题把脉大不相同。每一轮财税体制改革都要确定所需解决的矛盾和问题。与以往大不相同，新一轮财税体制改革所针对的矛盾和问题更直接、更到位。即不适应转变发展方式，不适应经济社会持续健康发展，不适应完善国家治理体系。这都是当今中国的头等大事。当把财税体制改革放大到包括所有领域在内的国家治理的视野范围之内的时候，其所针对的问题和矛盾是不同于以往的，是要在更高的层次上、更广的范围内加以审视的。
    以上可以看作是这一轮财税体制改革不同于以往的主要方面。我们应操用这样的理念和视野，审视财税体制改革进程，关注税收制度改革。
    税制改革目标在于公平统一、调节有力。这次税制改革的具体内容是六税一法。六个税种包括房地产税、个人所得税、资源税、消费税、增值税和环境保护税；一法是税收征收管理法。六税一法的改革要实现的基本目标就是要让现行税收制度更加公平统一、调节有力。现行中国税收制度的基本特征可以用3个数字来概括。一是70%，数据显示，中国税收的70%来自流转税，且融入价格通道。这样的税制结构容易造成税价高度关联，扭曲或干扰价格形成机制。二是90%，中国税收的90%是向企业征收的。这说明中国现实税负的绝大部分落在企业身上，企业税负与宏观税负高度近似。这妨碍中国企业走向世界，妨碍他们在经济全球化的竞争中赢得成功。三是6%，中国个人所得税收入占税收总额的6%。中国个人所得税纳税人只有2400万，政府和居民个人之间的对接渠道太狭窄了。这不仅造成现实社会中人们的税收意识淡薄，也造成政府调节收入分配中操作工具的缺失，使得很多收入分配调节的意图难以实现。
    税制改革主线索是间接税和直接税比重此减彼增。目前的税收结构下，必须进行税制结构的优化调整，调整的基本路线就是间接税和直接税比重此减彼增。在减间接税的同时，增直接税，从而实现税制结构优化的目标。其中一个主线索就是“营改增”。去年一年，中国政府通过“营改增”实现了1918亿元的减税。“营改增”所实现的间接税的减少，实际是在给直接税的增加腾挪空间。当“营改增”实现了减税效应后，紧跟着进行的是直接税增税的调整。到目前为止，进入直接税增税系列的，包括逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法，以及择机开征遗产和赠与税。
    税制改革的卡脖子工程是减直接税易，增直接税难。到目前为止，“营改增”在步步推进，但增加直接税的意图尚未有明显进展。不管是个人所得税的综合制改革还是房地产税的立法开征，目前都被罩上了一层雾气。其原因，概括起来，可能有几个难点：一是在对税收的认知上，存在盲区。不少人只知有直接税，不知有间接税。二是理念相对守旧，很多人把“隐形税”比重高误作中国税制优越性。三是税收征管的“间接+截流”格局，迄今未有多大改变。四是面对经济下行压力的日渐加大，考虑到房地产业对于拉动经济增长的特殊作用，作为具有增加直接税效应的房地产税，其开征的时间表很可能后移。倘若间接税减下去了，直接税未能相应增上来，或者间接税的减税步伐因为直接税不能同步推进而不得不缓行，那么不仅难以保证稳定税负的本轮税制改革前提不被打破，而且可能障碍税制结构优化目标的实现。这是我们不愿意看到的，也是应该全力避免的事情。
    作者：中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长