高培勇：中国财税体制改革的新阶段

      以中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》为契机，新一轮财税体制改革已经在我国开始全面启动。作为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革，这一轮财税体制改革呈现出许多不同于以往的新特点、新变化。这些特点和变化，实质是新一轮财税体制改革的灵魂所在，标志着中国财税体制改革进入了一个新的历史阶段。
    完整而准确地把握新一轮财税体制改革的新特点和新变化，以不同于以往的改革思维和操作做好改革的相关工作，对于完成改革的决策部署，具有十分重要的意义。
    一 致力于匹配国家治理现代化进程的财税改革
    以往的财税体制改革，多是作为经济体制改革的组成部分、在经济体制改革的棋局上加以部署的。比如1994年的财税体制改革，即是基于建立社会主义市场经济体制的需要而启动。对于那一轮的财税体制改革，无论是基本目标还是评估标准，我们一直操用的是“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”的表述。
    中共十八届三中全会所部署的则是全面深化改革，其与以往改革的最大不同之处在于，它不是某一个领域的改革，也不是某几个领域的改革，而是全面的改革、涉及所有领域的改革。故而，围绕全面深化改革而提出的目标，系站在国家治理总体角度、统领所有领域改革的总目标——发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在如此背景下、基于如此目标而部署的财税体制改革，自然要脱出以往在经济体制改革领域定位改革目标的局限，而作为国家治理体系的一个重要组成部分，立足于全面深化改革的大背景、服从于全面深化改革的总目标。即是说，财税体制改革的目标，应当且必须在全面深化改革的总目标统领下加以确定：追随全面深化改革总进程，对接全面深化改革总目标。换言之，新一轮财税体制改革的分目标同全面深化改革的总目标是一致的、重合的。
    所以，在经济体制改革取得举世瞩目成就的基础上，将财税体制改革融入全面深化改革进程，以国家治理现代化为目标定位，从而在经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设体制和党的建设制度等各个领域实现改革和改进的联动，形成改革的总体效果，是新一轮财税体制改革相对于以往财税体制改革的第一个重要变化和突出特点。
    这意味着，我们不仅要将财税体制改革作为经济体制改革的重要内容，而且要将其作为国家治理体系的一个重要组成部分，从局部与全局的集成上谋划财税体制改革的具体内容和行动路线，推进国家治理体系和治理能力的现代化。也可以说，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。
    二 立足于发挥国家治理的基础性和支撑性作用的财税改革
    以往的财税体制改革，多是将财政视为一个经济范畴、在将财税体制视作一种经济制度安排的基础上加以谋划的。比如1994年的财税体制改革，无论其规模多么巨大，涉及范围多么宽广，甚或其实际影响绝不限于经济领域，从总体上说来，其主观立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的思维局限。
    中共十八届三中全会则在将国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的同时，不仅赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，而且亦对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释， 从而第一次从根本上摆正了财政和财税体制的位置。既然财政是国家治理的基础和重要支柱，那么，它便不仅仅是一个经济范畴，而是一个事关国家治理体系和治理能力优劣的基础性的、支撑性的重要要素。既然财税体制的功能与作用是可以跨越经济领域的，那么，它便不是一种一般意义上的经济制度安排，而是一种可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排。
    所以，站在国家治理的总体角度，在推进国家治理体系和治理能力现代化的棋局上，将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造，并且，将财税体制作为全面覆盖国家治理领域的综合性制度安排加以构建，是新一轮财税体制改革相对于以往财税体制改革的第二个重要变化和突出特点。
    这显然是一个富有重要启示意义的判断。
    其一，作为一项极为宏大的工程，推进国家治理体系和治理能力的现代化，当然要从构筑其基础和支柱做起。全面深化改革可以也应当从财税体制改革破题，财税体制改革不仅要着眼于财税体制自身的完善，而且要立足于为全面深化改革“铺路搭桥”—— 以构筑作为国家治理的基础和重要支柱的一系列行动，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用、更有效的国家治理体系和治理能力。
    其二，作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点，在全面深化改革的总棋局中，财税体制改革事实上是一个重点工程，是可以且应当加以重点推进的，也是可以且应当作为突破口和主线索率先推进的。事实上，财税体制改革之所以成为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革，之所以在全面深化改革进程中成为整个社会的聚焦点，其根本的原因就在于此。
    三 以建立现代财政制度标识的财税改革
    以往的财税体制改革，多着眼于财税体制的属性特征，从建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制的立场出发来界定改革的基本取向。比如1998年之后，随着财税体制改革转入整体体制机制的构建阶段，我们之所以以“构建公共财政体制基本框架”来标识改革方向，其基本的依据无非在于，只有公共财政性质的财税体制而非其他别的什么方面性质的财税体制才是可以与社会主义市场经济体制相适应的。
    新一轮财税体制改革则站在了人类历史发展的长河中，从全面认知现代财政文明的高度，破天荒的第一次以“建立现代财政制度”作为改革的基本取向。做这样的选择，显然有着一系列极为深刻的考虑。
    第一，经过了30余年的发展进程，中国已经跃升为世界第二大经济体且正在逼近第一大经济体。在成为经济大国的基础上，如何在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面取得长足进步，从而以现代意义大国的形象和境界立足于今天的世界，不能不作为一种新的发展目标追求而进入我们的视野。
    第二，经过了30余年的财税体制改革进程，中国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制的公共财政体制基本框架。在公共财政建设取得突破性进展的基础上，如何进一步强化其时代特征属性——跟上人类文明的发展进程，打造现代国家财政制度的一般形态，不能不作为一个新的改革目标追求而提至我们的面前。
    第三，在我国有关改革的官方话语体系内，迄今为止，以“现代”二字前缀某一领域制度安排的情形，只有“现代企业制度”一个先例。正如当年国有企业制度改革需要以现代化的企业制度作为参照系一样，当下的财税体制改革同样需要以现代化的财政制度为参照系，同样需要借鉴成熟市场经济国家财税体制的一般规则和基本做法。仿效当年建立现代企业制度的改革思维，以建立现代财政制度为基本取向深化财税体制改革，其意义肯定不亚于当年的国有企业制度改革。
    第四，衡量一个国家的文明程度，除了诸如生产力发展水平、国民道德素养状况、社会和谐稳定程度等方面的指标外，包括财政治理体系和治理能力内容在内的国家治理体系和治理能力，也是其中的重要考量。故而，适应国家现代化的总进程，从建立现代化的财政制度入手推进国家治理体系和治理能力的现代化，建构现代文明国家形象、提升中国的国际地位，不仅是必要的，更是迫在眉睫的。
    所以，从现代财政文明出发布局财税体制改革，在关注属性特征的基础上进一步强化其时代特征，不仅表明中国财税体制改革迈上了一个新的台阶，而且也是新一轮财税体制改革有别于以往财税体制改革的第三个重要变化和突出特点。
    将“建立现代财政制度”同“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标相对接，并用心体会此“现代”财政制度与彼“现代”国家治理之间的内在联系，还可以理出如下的逻辑线索：全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化，实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政，构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上。于是，“建立现代财政制度”→“科学的财税体制” →“国家治理的基础和重要支柱”→“国家治理体系和治理能力的现代化”，便成为可以勾画出的有关新一轮财税体制改革的十分明确而清晰的“路线图”。
    这就要求我们，新一轮财税体制改革的主要着力点，要放在推进财政制度的现代化上。因而，我们不仅要总结人类社会财政制度的演变规律，而且要瞄准现代国家财政制度的一般形态，从历史与现实的结合上建设具有顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向、匹配中国国情的现代财政制度。
    四 经济发展步入“新常态”下的财税改革
    以往的财税体制改革，多与经济的高速增长相伴随。依托经济高速增长和财政收入高速增长交互作用所提供的巨大空间，财税体制改革可以在一个相对宽松的条件下展开，主要通过“增量调整”逼近或实现改革目标。1994年的财税体制改革也好，此后其他几次影响较大的财税体制改革也罢，都发生于中国经济的高增长期。
    新一轮财税体制改革则没有如此的幸运，它是在中国经济增长发生转折性变化、从而经济发展步入“新常态”的背景下启动的。这里所说的所谓转折性变化和所谓“新常态”，其要义所指在于如下几点：其一，经过了30余年的高速增长之后，支撑中国经济增长的产业结构和要素投入结构已经发生变化，中国经济已经由高速转入中高速增长平台。其二，在以化解产能过剩为核心内容的经济结构调整中，企业的兼并重组甚至退出市场也在成为不得不付出的代价。其三，2008年以来刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续，宏观政策的选择和调控空间由此缩小。
    毋庸赘言，在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的所谓“三期叠加”的新形势下，财税体制改革面临着与前大不相同的一系列新课题和新挑战。这是新一轮财税体制改革有别于以往财税体制改革的第四个重要变化和突出特点。
    概括起来，这些新课题和新挑战主要包括：
    首先，不仅财政收入增速随着经济增速的换挡而放缓，而且财政支出压力也在随着经济结构调整的阵痛而增大，从而财税体制改革不得不在一个财政收支形势相对严峻的条件下进行，“增量调整”的传统改革路径由此变窄。
    其次，不仅财政政策的抉择要面对因消化前期刺激政策而产生的诸多方面掣肘因素，而且要面对经济下行压力而探索新的与经济增长“新常态”相适应的宏观调控机制和方式，从而财税体制改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行，突破以既得利益格局为主要代表的各种改革障碍变得愈加困难。
    再次，不仅财税体制在经济增长发生转折性变化背景下的运行规律尚未充分把握，而且转变经济发展方式、保持经济持续健康发展又亟待财税体制改革提供新的改革“红利”，从而财税体制改革不得不在一个改革压力相对偏大的情势下进行，渐进完成改革任务、从容实现改革目标的传统改革格局难以再现。
    这实际上提醒我们，随着经济发展步入“新常态”，财政收支也要经历一个走出特殊的发展时期而回归正常轨道的过程。当前所说的财政要“过紧日子”，即是从此要“过正常日子”。适应经济增长的这一转折性变化，在一个与过去30余年大不相同的经济增长结构基础上构建起与之相适应的财税体制新格局，应当成为新一轮财税体制改革的重要着力点。
    （本文作者：中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）