彭兴韵等：为了免于恐慌的金融安全

     根据国务院发布的《存款保险条例》，5月1日我国正式实施存款保险制度。这意味着，存款保险基金、证券投资者保护基金、保险保障基金分别构成了银行、证券、保险三大金融消费领域对应的基本公共金融安全网。这也同时意味着，在未来的中国金融（非系统性）风险处置中，市场化的机制将会发挥越来越重要的作用。鉴于存款依然是中国老百姓最重要、最基本的财富管理方式，相对于证券与保险，它涉及的面更广泛，它的实施与老百姓的切身利益更加直接和攸关。
    存款保险是金融稳定器
    存款保险是危机的产物，诞生于20世纪初的经济大萧条期间。在美国实施存款保险制度之后，有越来越多的国家加入了存款保险的行业。央行副行长潘功胜指出，目前世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度，金融稳定理事会（FSB）的24个成员中，已有21个建立了存款保险制度。在这样的背景下，中国建立存款保险制度是顺应了全球金融安全网的潮流。
    存款保险并不只有鲜花和掌声，向它拍板砖的也不少。拍砖者认为，存款保险最严重的弊病在于道德风险。因为被保险的存款者们知道，一旦银行倒闭，他们并不会蒙受什么损失，当他们怀疑银行在经营上冒过大风险时，也不会通过提款来对银行施加市场规则的约束。结果，较之未投保而言，对存款投了保的银行会冒更大风险。但我们认为，存款者本来就没有去监督银行的动机，因为银行面对的是大量分散的存款人，存款者的监督面临搭便车问题，即监督的成本是由监督者本人承担，而监督的收益却要由所有存款者分享。因此，有无存款保险，存款者对存款机构的监督并无差异。
    尽管存款保险在理论上挨过砖，但在实践中，它发挥了金融稳定器的功能，避免了大面积的银行挤兑。由于银行与储户之间存在信息不对称，当有某银行陷于困境的传言时，很容易发生存款者在银行门口排长龙挤兑的现象，结果会加剧银行的流动性枯竭，甚至更大范围的银行挤兑，使得本来只是单个银行或局部的银行流动性困境，迅速地演化成银行系统性的挤兑。存款保险就是提高人们对银行体系信心的一种手段。事实证明，美国存款保险制度很好地起到了危机免疫的作用，极大地减少了美国银行倒闭和挤兑的可能，银行在不利外部冲击下也能履行其基本职能，从1934年FDIC创立之后，美国银行倒闭的数目平均每年不过十多家，即便是像2008年的次贷危机，美国银行业也没有遇到大麻烦。不能不说，存款保险在其中发挥了极重要的作用。我们甚至可以说，中央银行的建立，没有阻止银行挤兑；而存款保险制度的建立，却让银行挤兑不再成为常见的银行恐慌现象了。
    存款保险开启中国金融新时代
    存款保险制度虽然是舶来品，但它的问世，对于过去长期依赖于政府隐性担保的银行信用体系会产生多方面的影响，中国银行体系的内在结构和机制也随之相应地出现了一些新变化，存款保险将开启中国金融的新时代。
    首先，存款保险重新塑造了中国金融安全网。在建立存款保险之前，中国的金融安全网主要是通过风险货币化来实现的。即一家存款机构不能按时向存款者支付本金和利息，或者可能危及局部的金融稳定时，为了防止金融风险演变成社会风险，央行往往会通过发放专项贷款或票据的方式给予救助。即是说，存款者的本金安全是由央行的货币化途径来实现的。存款保险制度的建立虽不能完全避免金融风险的货币化，但在非紧急的非系统性风险情况下，则可以避免此种情况的频繁发生。存款保险与证券投资者保护基金、保险保障基金共同构成了银行、证券、保险三大领域的中国金融消费者的相互独立的公共安全网。
    其次，存款保险将促进中国金融风险处置的市场化。对于银行存款，中国向来有隐性担保之说。在隐性存款保险制度下，国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭或出现问题时，政府会采取多种形式保护存款人的利益，形成了公众对存款保护的预期。由于有国家信用做背书，无论宏观经济环境如何变化、无论存款机构经营管理有多大的差异，所有存款者面临的存款无法变现的实质信用风险却相差无几。而一旦出现某家因经营不善陷入绝境，也往往是由央行出资完成对存款者的兑付，再通过强制性的行政关停并转而处置风险。十八大提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，这不仅意味着资源配置的权利选择机制市场化，也应当包括资源配置的责任承担机制市场化。如何处置和应对金融风险，就集中体现了不恰当资源配置后的风险责任承担机制。存款保险就是风险处置机制市场化的一种安排。因此，在全面深化改革的背景下推出存款保险，存款保险本身就是市场化改革的一部分。
    第三，存款保险为中国金融领域进一步向民营资本开放提供了风险保障。缺乏市场化的风险处理机制是制约中国民营银行发展的一个重要因素。鉴于“系统重要性金融机构”极大地影响了次贷危机后的全球金融监管实践和公共政策，更加强化了金融体系中的“大而不倒”倾向，存款保险对规模较小而不在“系统重要性机构”名目中的银行及其存款人，具有更直接的风险缓释意义。由此可见，随着存款保险制度和市场化的金融公共安全网的建立，在简政放权的市场化改革和全面依法治国的背景下，中国民营银行将迎来一个新的历史时期。
    第四，金融机构市场化的退出渠道呼之欲出。有意义的存款保险制度必然涉及“存款类机构破产”与“存款本金保障”两个相辅相成的方面。质言之，它要发挥应有的作用，就要在保障储户资金安全的情况下，更顺利地推进那些经营不善的存款类机构及时地退出市场。通过破产等机制及时地将那些经营不良者清出市场，是提高市场效率的重要机制。市场化的退出机制表明，中国正积极推动多种所有制形式的金融机构发展、各类民营银行跃跃欲试的金融变革之际，存款保险制度的推出会使未来金融机构的股东承担更大的风险。
    最后，引导银行业机构在稳健经营、风险和利润之间更好地平衡。在存贷款利率政策完全放开之前，我国商业银行利润来源仍以利差为主，存贷款规模直接决定了利润水平。存款决定贷款、贷款决定利润，以存款带动贷款从而实现资产负债规模的扩张，便成了银行追求更高利润的常规手段。存款保险迫使银行需要按照存款规模缴纳存款保险的相关费用，在利息成本之外又增添了存款保险的费用，吸收的存款越多，所需要缴纳的保险费也越多。若存贷款规模与其资本、风险管控体系不相适应，则又会缴纳额外的风险溢价。所有这些都会提高银行存款的综合成本，对银行扩大经营规模形成一定约束。由于存款保险的风险溢价不仅取决于资本水平和结构，也取决于银行资产的风险水平，为了降低缴纳存款保险费中的风险溢价部分，银行机构就应更好地在规模扩张、风险承担与利润之间进行权衡。

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