回应民间投资“四期盼” 营造扩大投资软环境——关于对项目引资地贯彻落实国务院《若干意见》的思考

    内容摘要：在3月17日全国人大闭幕会上,习近平同志强调：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义。”在当前深入贯彻《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》过程中，认真关注和回应民间投资群体对清理投资政策环境的“四个期盼”，切实做好政策和行政障碍的进一步清理，消除他们的“政策之忧”，为民间投资发展营造良好的政策环境，这是地方政府落实十八大报告“坚持解放和发展社会生产力”应该做好的一项重要而具体的工作。
    关 键 词：民间投资 人民呼声 回应方略
    作者简介：韦绍行，广西壮族自治区人民政府办公厅副研究员，广西行政管理学会副会长。
    《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见>（如下简称《若干意见》）强调：必须“清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。”投资政策环境是民间投资者作出投资行为的首要因素和维护自身利益的护身符。改革开放以来的无数经验教训证明，良好的投资政策环境是激励和引导民间投资健康发展的核心正能量，项目引资地存有的各种政策和行政障碍，是影响民间投资键康发展的顽敌。当前，占全社会固定资产投资总量62%以上的广大民间投资者，正在十八大报告新政和《若干意见》的指引下，抓住机遇扩大投资领域，决心以投资效益和社会效益的最大化，为全面建成小康社会添砖加瓦。但是，在举步扩大投资之前，他们对于项目投资地贯彻落实《若干意见》、清理投资政策环境的实效普遍存有四个期盼。笔者认为，认真研究并回应好民间投资者的“四期盼”，切实做好政策和行政障碍的进一步清理，消除他们的“政策之忧”，为民间投资发展营造良好的政策环境，这是地方政府落实十八大报告“坚持解放和发展社会生产力”应该做好的一项重要而具体的工作。
    一、回应好“中央政令能在所有地方都得到畅通”的期盼
    确保政策畅通与执行是实现政策既定目标的首要前提。一直以来，包括中央民间投资在内的政令不畅，在少数地方是不争的事实。有的对中央政令搞“下有对策”，使中央政令迟迟贯彻不下去；有的借贯彻中央政策之名，行兜售自己的另一套之实；有的给投资者增加许多不合理的附加条件，使中央政策成为某些单位、某些个人权力寻租的工具。民间有个说法叫：“中央政策是太阳，照到省里成阴天，照到县里碰到墙”。中央政令不通对于民间投资所造成的危害是相当巨大的，它直接损害投资者的合法权益，直接削弱中央形象和威信在民间投资者心中的树立，直接削弱民间投资者参与全面建成小康社会的投资热情。正因如此，民间投资者才期盼作为中央层面政令的《若干意见》能在所有地方得到畅通。地方政府要回应好民间投资者这一期盼，应该在贯彻落实《若干意见》、清理投资政策环境过程中，努力做到三点：
    （一）用十八大报告关于严明党的政治纪律、确保政令畅通的有关要求指导《若干意见》及中央部门42个配套文件的贯彻。十八大报告强调：“要坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政篥，保证中央政令畅通，均不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止。”表明中央领导已经注意到这方面还存在的各种问题，也就是说中央政策的权威还没有得到足够的维护。现实告诫我们，地方政府能否保证《若干意见》的政令畅通，关键是在制定当地的实施意见时，必须把中央层面各项规定作为“做什么”的唯一目标，不能将本级那些与中央层面政策不相一致的“本地货”来取代中央层面政策的规定，当地的实施意见只能是在“怎样做”上做文章，确保中央层面各项规定，原原本本贯彻到民间投资者身上，体现在每一个投资项目实施的全过程。
    （二）加大监督检查力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的现象。地方监督部门和执法部门对《若干意见》及其配套措施执行的督查，应该重点突出坚决维护中央政策权威，督促和引导各级政府直至每个行政人员增强纪律观念，决不搞“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，保证《若干意见》中的条条政令畅通；应该重点突出降低投资门槛政策，按照“非禁即入”的原则，拓宽民间投资的领域和范围，确保各项新规定落到实处；应该重点突出对于投资诉讼案件公正处理，督促执法人员牢固树立高度的法治意识，对所执行的法律法规要把握其精神实质，做到“不走神”、“不变形”、“不曲解”、“不掺假”、“不搞地方保护主义”，严格依法办事；应该重点突出对于违法相对人责任追究的落实，对不按政策办理的政府官员，如果是工作业务不熟，可以给改正的机会，如果是人为的作梗，故意偏差执行政策的，就要严肃查处，促成《若干意见》各项规定要求落实到位，确保民间投资安全运行。
    （三）经常听取民间投资者的意见，把民间投资者的评判作为《若干意见》畅通的根本标准。“把群众满意不满意作为衡量各项工作的根本标准。”这是党中央和，国务院主要领导近年来反复强调的服务型政府的施政标准，当然也就是地方政府贯彻落实《若干意见》、清理投资政策环境的根本标准。任何一个地方，《若干意见》是否做到政令畅通，不是当地政府说了算，而是由民间投资者以自己的切身体验为依据做出评判。地方政府应努力做到：畅通民间投资者对于投资政策的评价渠道，在检查政策落实中引入投资者代表评议机制，给投资者实实在在的话语权和评价权，实现投资者对政策落实质量的零距离评价；采用不定期抽样问卷测评和走访调查相结合的方式开展投资者动态满意度评议活动，不断扩大投资者参加测评的范围，努力提高投资者测评质量，借以推动《若干意见》以及中央有关民间投资的政令能在所有地方得到畅通。
    二、回应好“地方投资政策不因领导人变更而改变”的期盼
    当前在一些地方，存在着一种人尽皆知的“政策像月亮，这届与下届不一样”的潜规则，指的是因为领导人的变更而使政策发生较大的变化。如原单位某领导职务提升还好说，倘若是年老退位或调离本地，那么政策发生变化会更快更大，他们在位时制订的好决策、好政策、好措施，都因为他们的离去和新官的到来而瞬间蒸发。民间投资者经常遇到的苦衷是：由于政府人员变化导致投资的产业布局规划更变、投资的城建规划更变、投资的行业发展规模更变、投资的优惠条件缩水等。这么一来可就打乱了他们的投资和经营计划，造成投资浪费和损失，往往使他们告状无门，惨受损失。正因如此，面对《若干意见》大张旗鼓“鼓励和引导民间投资健康发展”的新局面，他们虽有往各领域扩大投资的萌动，但又对此存在疑虑和担心，期盼地方投资政策不再因领导人的变更而改变。
    刚当选全国人大委员长的张德江强调：“必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[1]这一精神同样适用于地方对于民间投资政策的执行。为此，地方政府在新一轮班子人员调整后，对于《若干意见》及中央有关民间投资政策的执行，应严格做到三点：
    （一）制定投资规划和管理计划要具有前瞻性。投资是经济发展的基石，保持投资政策的连续性是基石得到加厚坚实的根本保证。为此地方在制定投资规划和管理计划时，要具有前瞻性、可实行性、结合性，就是说地方政府在制定投资战略目标时，一要从自身长远的规划发展角度去考虑，既要考虑目前可以立即执行，更要考虑对当地未来发展提供基石，即便在当地自身的发展中有略微的调整，但大的格局和战略目标绝不能改变，这就从核心上为保持政策的稳定性和连续性奠定了基础。
    （二）领导更换正确政策不能随意更改。班子调整后新就任的领导人，对原班子制订的符合国家法律法规的贯彻意见，必须继续执行到位，避免过去“一任领导一种政策”现象的复生，特别是要认真落实为促进转变发展方式而投资的各项优惠政策，充分发挥政策引导作用，做到言必信、行必果、诺必践，努力打造诚信政府。应围绕招标投标、土地使用权和矿业权审批出让、规划管理、工程项目实施和质量管理、物资采购和资金安排使用等重要环节，完善法规制度建设，保证原班子政策的连续性。要严厉打击扰乱市场经济秩序和生产经营秩序、损害投资者利益的违法行为，在市场准入、生产要素获取、享受法律保护和政策支持等方面，为各类企业创造平等竞争的市场环境和平安经营的发展环境。需要对原政策做出某些局部调整的，应事先与投资者进行协商沟通，对政策调整后造成投资者利益受损的，应给予投资者相应赔偿，确保安定人心，让民间投资者一心一意谋发展，聚精会神搞建设。
    （三）对违背实际随意改变政策导致投资者受到损失的要追究领导人责任。领导人偏好下的投资决策必然导致投资的盲目性和随意性，必然导致投资者利益受损的必然结果。针对当前一些地方引资投资任务逐年攀高、一些单位决策责任制不健全，领导干部谁都想说了算，又都不想承担决策风险和责任的现象，有必要建立和完善引资决策风险责任制度，实行“谁决策、谁负责”的原则，制定责任认定细则，对那些独断专行，违反决策程序，随意改变投资规模、投资方向和投资激励政策而造成投资者重大损失的领导者，要严肃追究其责任，促使大家增强决策风险，消除引资决策随意现象。同时，针对决策因素越来越复杂、决策信息掌握越来越难、决策失误的机率越来越大的现实，应当建立决策失误纠错改正责任制，明确纠错改正的责任主体，落实纠错改正的责任人员，健全决策跟踪和反馈机制，一旦发现某项决策在执行中暴露出不符合实际因素，就当及时进行修正或中止，从而把决策失误给投资者的损失减少到最低限度。
    三、回应好“承诺的引资优惠条件得到全部兑现力”的期盼
    近年来，引资优惠政策成为“空头支票”在一些地方并不鲜见，许多民间投资者为此十分伤脑筋，想协商解决，强龙压不过地头蛇，想打官司又怕将关系弄得更僵，一些投资者只好忍声吞气坚持下去，个别投资者一气之下忍痛拆资离开。引资地政府不兑现引资承诺虽然是少数，但其造成的不良影响却是远远超越引资本身，它使社会丧失对诚信政府建设的信心，质疑“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”在个别政府和官员心目中的位置。在国家“鼓励和引导民间投资健康发展”新的进程中，民间投资者的心里，迫切期盼十八大报告关于“加强政务诚信”建设在所有地方政府得到广泛的入耳入脑入行，投资地政府不兑现引资承诺的现象不再发生，承诺的引资优惠条件得到全部兑现。要有效地回应民间投资者的这一期盼，引资地政府应把“加强政务诚信”建设与引资管理紧密给合起来，作为巩固党和政府执政地位的大事来抓，切切实实当好“诚信风尚的引领者、公平正义的维护者”，以实际行动彰显共产党人的人格力量。
    （一）政府作出的引资承诺必须符合政策法律规定且属于自己权限。不顾法律政策规定、超出自身承受能力和实际条件而作出无法兑现的引资承诺，背离了市场公平竞争的准则，增加了与投资商的矛盾和纠纷，这是当前影响投资环境优化的重要因素之一。为避免这一现象复生，政府在招商引资时，应从维护市场秩序和市场各利益主体公平公正的原则出发，用统一的招商引资优惠政策引导“一地多商”的有序竞争，对土地供给、规划审批、税费减免、政策优惠等方案，要进行综合评估，看看是否符合政策法律规定，是否属于自己权限，是否超出自身承受能力和实际条件，对兑现这些承诺有什么困难，尤其是要对履行那些长效性的承诺会可能遇到哪些新情况等等，都要进行风险预则和风险评判，切实做到稳妥可行。
    （二）政府应坚持引资优惠有诺必践，违诺必究。习近平同志强调：“各级领导干部要以身作则、率先垂范，说到的就要做到，承诺的就要兑现。”^[2]这一要求同样适用于地方政府的引资优惠承诺。地方政府应该做到为民负责抓践诺，对客商作出优惠承诺不是儿戏，要自己警醒于心，既要处处用承诺这面“镜子”检查自己的言行，时时事事以自己的承诺规范言行，更要竭尽全力将优惠承诺落到实处。应该做到持久践诺不松劲，切实做到长期言必行，行必果；应该做到强化制度保践诺，要在班子内实行引资践诺通报制，让承诺“阳光透明”；应该做到加强监督促践诺，充分保障投资者的知情权、监督权，让投资者对照政府承诺进行监督，对不履行承诺或履行不到位的按合同约定给予相应处罚，这样就使政府形成巨大的压力，他们就不敢“一诺了之”，从而认真兑现承诺，以实际行动赢得投资客商的信任，
    （三）人民法院应依法判处“乱承诺不兑现”的行政行为。为确保引资地政府承诺的引资优惠条件得到全部兑现，各地法院做了多方努力，尤其是2010年10月20日江苏省高院推出的《关于为促进我省中小民营企业健康发展提供司法保障的意见》，在强化能动司法意识、保障和促进中小民营企业发展环境不断改善等6方面确定了22条具体措施。^[3]《意见》首次明确，政府在招商引资合同中承诺税费减免等内容，视为行政合同，若不兑现就应承担法律责任。《意见》规定，政府对投资者提供物的出让价格优惠、赠与或政府承诺提供担保的，按民事合同纠纷处理：政府在招商引资合同中承诺为投资人提供政策上的优惠或税费上减免等，则视为行政合同。中小民营企业作为投资方已经履行了合同约定的投资义务，要求地方政府履行在招商引资合同中承诺的优惠条件或优惠政策的，法院应予支持；地方政府对承诺的事项没有权限或超越权限，事后又未能获得上级政府及有权部门追认或批准的，依法认定无效，投资方要求赔偿损失的，法院应当根据过错责任的大小，确定政府的赔偿责任。《意见》得到了最高人民法院主要领导的重要批示和充分肯定，各投资者看后拍手称好。^[4]民间投资者期盼各地法院能够借鉴江苏省高院的《意见》，依法判处“乱承诺不兑现”的行政行为，为维护民间投资者的利益提供强力的司法保障。
    四、回应好“强化民营企业在相关公共政策制定和执行主体地位”的期盼
    《若干意见》强调：“在制订涉及民间投资的法律、法规和政策时，要听取有关商会和民营企业的意见和建议，充分反映民营企业的合理要求。”那么，怎样才能把这一规定落到实处呢？国家行政学院公共政策研究专家马宝成强调：“一项公共政策的提出、制定、实施是相关利益主体互相博弈的结果。”因此，利益博弈主体“要想实现社会价值分配的预期效果，就必须强化自己在公共政策制定过程中的主体地位。”^[5]总的说来，地方政府贯彻制订民营经济政策，基本能够体现民营企业者的利益，能够调动民营企业者的现代化建设积极性。但也不可否认，民营经济公共政策的提出、制定、实施过程中，也还存在这样那样的不足，因而民间投资群体迫切期盼进一步强化民营企业在公共政策制定和执行过程中的主体地位。为了真正让民间投资在稳投资和总投资中“挑起大梁”，形成加快全面建成小康社会步伐的经济支柱，政府作为公共政策制订与执行的核心主体，应该努力做好四个方面工作：
    （一）从思想观念上牢固树立民营企业在政策制定和执行中的主体地位。从理论上说，在计划经济体制年代，政府包揽一切，企业只是政府的“附庸”，政府自然是制定和执行政策的主体，而在社会主义市场经济条件下，企业已从“附庸”角色转变成为“自主经营”、“自我发展”的“独立法人”，他们应该也必须成为民营经济相关政策制定和执行的主体。从实践上说，2012年上半年，我国民间投资占城镇固定资产投资的62.1%，^[6]作为我国经济大半壁江山的民营企业，理所当然应该也必须成为民营经济相关公共决策制定和执行的主体。各级政府机关必须转变思想观念，把民营经济相关政策性文件的制订和执行主体，由过去的以各级政府及部门为主体，转变到以企业为主体上来；把政府机关过去作为贯彻落实政策的主导地位，转变到为企业贯彻落实政策的宣传、监督和引导的位置上来；把政府机关过去担任指挥企业的领导角色，转变到为企业提供服务保障上来。确保政府机关制订的民营投资相关政策，及时转化为推动经济发展的动力和效益。
    （二）制订涉及民间投资的政策要充分反映民营企业主的合理要求。在我国，政府是公共政策的核心主体。地方政府在制订涉及民间投资的政策过程中，应该做到：一要直接地与民营企业主群体进行接触和沟通。目前，由于民营企业没有上级主管部门，多数民营企业与政府部门联系较少，所以政府制定的方针政策中，有些既没有充分广泛听取民营企业的意见，也没有及时传达到所有民营企业中去。为此，凡是政府及有关部门召开的与民营企业有关的会议，应邀请工商联代表参加：凡是政府及有关部门制订的与民营企业有关政策的调研和论证阶段，应直接地听取工商联代表的意见；凡是政府及有关部门制订的与民营企业有关政策的听证会，应通过工商联选派有表达能力的会员和民营企业主参会。这样可以满足民营企业对政策制订前的意愿表达。二要健全和完善民营企业利益表达机制。实践证明，地方政府只有健全和完善合法的“民主施政”、“立法和决策听证”、“政府信息公开”、“公民监督”、“上访信访”、“社情民意访谈”、“互联网博客与民众交换意见”、“公民诉求回应”、“政策传递制度到企业”、“民间投资工作宣传教育”十种官民结合、相互补充、形成合力的民间投资群体利益表达制度，他们的意愿才有可能得到充分表达，才能提高民间投资群体利益表达的快捷和张力，才能使公共政策更充分地体现他们的利益。三要强化民间投资者的利益表达意识和正确表达方式。要通过法律教育和正确引导，让民间投资者群体牢固树立起“正确的公民权利观念”、“自身利益的是非观念”和“把群体利益要求上升为群体意志的团休观念”，增强他们通过利益表达维护自己合法权益的勇气和信心，凡需要进行利益表达的事情，必须首先用法律政策对其进行审视，看是否具有表达的理由和条件；对于需要表达的那些涉及面较广，投资量较大的民生事项，事前应在各民族群体之间进行沟通，按照合理合法的原则进行论证，借以统一思想、统一意志，使该事项从质的准确度到面的宽广度提高到其应有的地位，然后再按照相关制度有序表达。
    （三）引导和鼓励民营企业者直接参与制度化决策过程。“直接参与”指的是公共政策制定主体通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动，给政策相对人直接、充分表达意见的机会。在我国法制日益完善的条件下，民营企业主的政策制定参与问题只能通过完善制度化的公民参与机制来实现。为此，政府应引导和鼓励民营企业者直接参与决策制订的各种制度化过程，如通过听证制度参与政策过程，借助听证程序，直接向政策制定部门反映自己的意愿，影响政策的制定与调整。政策制定者应通过听证会收集到民营企业者广泛的、直接的、真实的信息，据此作出政策调整修改的决断，准确协调各利益主体的不同利益要求，使民营企业者正确的建议在制订出来的政策中得到体现。同时，民营企业者直接参与制度化决策的过程，不是私营企业主阶层单方面的事，政府要在实行鼓励、支持和引导民营经济发展的政策措施基础上，营造良好的社会舆论环境，切实保障私营企业主代表人士应有的政治地位及社会地位，对其表现出的较强政治参与愿望要予以满足，使他们的政治参与权利得到保障。只有这样，才能杜绝民营企业群体为防止自己利益受到不规范政府政策及施政行为的侵犯，这些非制度化政治参与方式的采取，确保了政府涉及民间投资的政策能够在制度的“笼子”里制订和贯彻执行。
    （四）加大民间投资群体对政策执行的监督因素。公共政策的执行监督，是公共政策正确贯彻执行、达到预期公共政策目标的重要保障。实践证明，监督主体与公共政策的直接利益关系的紧密程度，决定着政策执行监督成效的好差。具体到民间投资政策也一样，《若干意见》与民间投资群体有着直接的利益关系，他们对于《若干意见》执行情况的关注度和切身体验度，比任何群体都要深刻，如果缺少他们的有力监督，要确保《若干意见》的正确执行并达到预期目标是不可能的。为此，地方政府应该加大民间投资群体对《若干意见》和其他民间投资公共政策的执行监督力度。一要赋予民间投资群体对《若干意见》和民间投资公共政策执行的监督权力。地方政府应把党的十八大报告关于扩大社会主义民主，民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”等规定具体落实到民间投资群体身上，鼓励民间投资群体通过评议、批评、控告、检举、揭发、申诉等方式制止权力的滥用，保护自身的权益。政府分管领导应定期向民营企业通报民间投资相关政策的执行情况，让民营企业代表进行评议，接受民营企业的监督，并及时将评议意见进行认真梳理，督促有关部门逐条解决，以实实在在的整改效果取信于民。二要提高民间投资群体对民间投资公共政策的执行监督能力。对于民营企业来说，关键是要加强企业班子的政治建设，提高班子的政治敏感性、政策执行存在问题的发现能力和公共权力的监督能力，协助政府当好“权力笼子”的守护人。三要提高民间投资群体对民间投资公共政策执行的监督合力。民间投资群体的政策执行监督的有效性，与自身组织化程度成正比，组织化程度越高，利益表达力度越大，就越有成效。反之亦然。在对《若干意见》和民间投资公共政策进行监督的问题上，政府应引导民营企业克服各自为政的分散状态，各行业协会要加强沟通联系，共同分析、研究和汇总政府执行中存在的不足，并提出宝贵建议，这样提出的监督话语才有广泛代表性和整体参考性。
    参考文献：
    [1]《张德江：使制度和法律不因领导人的改变而改变》新华网2013-03-17.
    [2]《习近平2013年01月2 2日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第一：次全体会议上发表重要讲话》2013年01月23日新华网。
    [3]《22条意见为中小企业提供司法保障》2010-11-10法制日报要闻。
    [4]《江苏高院公布2010年九大亮点能动司法列首位》2011-01-26中国安徽在线。
    [5] 马宝成《公共政策制定中的利益博弈》2012-11-28 10：22：55来源：人民论坛（总第384期）。
    [6] 《今年上半年民间固定资产投资比重增至62. 1%-发改委》新华社北京8月7日电。