美国跨区域贸易投资协定谈判面临内外新挑战

    2014年，美国主导的TPP、TTIP两大跨区域贸易投资协定谈判遇到内外新挑战。美国国内方面，受美国经济复苏缓慢以及11月份国会中期选举影响，美国国内贸易保护主义加强，使得美国政府迟迟无法走上谈判快车道（fast track）；国际方面，随着TTP和TTIP谈判的不断深入，两大协议在核心问题谈判中面临困难的困难逐步显现，包括敏感领域的市场准入、产品标准协调等。面对新形势，中国应把握机会，以谋求在全球贸易投资规则重塑中的有利地位，同时中国需要对中美BIT、中欧BIT谈判中可能面临的类似困难做好准备。
    一、 内部挑战：美国政治经济形势促使当前美国贸易保护主义趋势增强
    近年来，美国经济复苏缓慢，失业率居高不下，工资增长停滞，反对自由贸易区谈判，以减少对美国就业、增长有负面冲击的呼声加强。同时，2014年美国进入中期选举年，贸易保护主义加强，“贸易促进权”能否在美国国会通过，尚存在较大的不确定性，这将影响TPP和TTIP谈判进程。
    “贸易促进授权（Trade Promotion Authority，TPA）”，又被称为 “快车道（fast-track）”授权，旨在解决美国宪法制度下谈判权和立法权分立带来的贸易协定无法获得国会批准的风险。它保证了总统能够履行承诺，提高了与外国领导人谈判所需的可信度。上一阶段的贸易促进权法案于2007年6月底到期。为了推行“价值观驱动的国际贸易政策”、尽可能保证美国企业竞争环境的相对公平，国会要求将“严格、可执行的”外汇操纵纪律以及“规范国有企业行为”等条款写入此次谈判TPA法案，增加了谈判目标，使本就困难的谈判更加复杂。
    目前，新版TPA能否在国会获得通过，对于TPP和TTIP的谈判能够顺利开展至关重要。但是，美国国内两党对TPA均存在反对声音，导致谈判迟迟无法步入“快车道”。奥巴马所在的民主党成为法案通过最主要的阻碍之一。2013年11月，151名众议院民主党议员联名致信奥巴马，声明将坚决反对TPA在国会获得通过。奥巴马的“后院起火”可谓“意料之外，情理之中”。究其原因，减小收入不平等是民主党的一贯政治诉求，而在许多民主党议员看来，自由贸易协定讲给美国本土工人及制造业等行业造成巨大冲击，不仅会使工作机会将流向低薪的发展中国家，还会加剧国内的收入差距，因此贸易保护成为民主党的一贯立场。2014年11月将要进行美国国会中期选举，美国贸易保护主义加强，预计在中期选举前，TPA恐难通过。
    二、外部挑战：关键领域的利益纷争体现美国倡导的高标准协定的实施难度
    随着TPP谈判的不断深入，美国和成员国在关键领域的冲突凸显，如何在现实中推进高标准贸易投资协定，这将是重要难题。2014年2月TPP部长级会议中，美国和日本在敏感性领域的市场准入方面分歧明显。日本在大米、小麦牛肉、乳制品等农产品上坚持保留关税；而美国又希望日本单边消除进口壁垒以扩大美国汽车在日本市场占有率，而不情愿取消日本汽车的进口关税。作为12个TPP成员中最大的两个经济体，美日能否就市场准入达成妥协是TPP谈判能否顺利推进的关键因素。而美日在关键领域市场准入方面不能取得进展，势必将削弱TPP其他成员推动敏感议题谈判的意愿。
    TTIP的谈判看起来进展顺利，但其背后所面临的诸多难题将随着谈判的进程逐渐显现。TTIP在2014年3月完成第四轮谈判，谈判在市场准入、监管规则和贸易规则等方面取得进展。预计在未来谈判中，这些领域仍将是双方谈判的焦点。2014年2月，欧盟贸易委员会成员雷尔．德古赫特重申欧盟禁止来自美国的激素牛肉及转基因生物进入欧盟市场的态度，这一立场无疑给那些期望通过TTIP谈判，促使欧盟消除或降低对农产品的进口限制进入欧盟市场的美国农业从业者泼了一盆凉水，甚至让他们怀疑欧盟对TTIP谈判的诚意。TTIP谈判目前主要有两大问题，其一，农业等问题是美欧长期以来博弈的焦点贸易问题，这些问题能否在TTIP框架下解决，存在较大不确定性； 其二、标准的协调是美欧双方在TTIP谈判中的难点，谈判中涉及的“边境内”贸易措施监管协调、标准兼容、相互承认以及为21世纪贸易与投资制定规则等，多为以往贸易协定中没有先例的创新性议题，其谈判的难度将不言而喻。与此同时，美欧在环境保护与温室气体减排、数据隐私权保护、影视产品贸易以及金融服务及金融监管等近年才发生的分歧进一步构成谈判的新难点。
    三、未来谈判走势：对中国意味着什么？
    一国对外经济政策受该国国家安全因素、国际经济关系因素、国内经济因素、国内政治因素的影响。美国跨区域贸易投资战略面临的新挑战表明，主导国家的国内政治形势是影响谈判走向的重要因素。这对于正在进行中的中美、中欧双边投资协定谈判具有重要借鉴意义。在美国政治体制下，BIT从缔结过程到最终生效过程中均存在一定的不确定性。在中美BIT谈判中，必须充分研究美方对外经济政策的决策机制及特点，了解其背后的各利益集团的博弈，以对谈判的发展有全面的把控。
    美国在TPP、TTIP谈判进程中面临的困难，显示出高标准投资协定与各国经济发展程度并不完全适合。TPP谈判的快速推进使中国在全球贸易规则调整中面临较大压力，但从目前发展看，TPP是“行百里而半九十”。中国在全球贸易规则调整中可以加速前行，谋求更有利的地位，推进建立平衡发展中国家和发达国家利益诉求的全球新贸易投资规则。
    (作者东艳：中国社科院世界经济与政治所副研究员 王岚：中国社科院世界经济与政治研究所博士后)
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