财税改革需重视可操作性

    沈燕最近在路透中文网撰写的文章中写道，财税改革是中国本届政府的重头戏，要确保已获通过的改革方案顺利推进，不仅要增加财税改革方案的透明度，更要考虑微观层面执行改革方案的可操作性，尤其是改革进度是否与现实税收征管能力相匹配等。
    事实上，对于这样一场涉及诸多利益调整的重大改革，目前外界所知也仅限于中国财长楼继伟介绍的三个任务和锁定的六大税种改革，至于具体推进过程以及改革细节则仍不甚明朗，这显然不利于民众对财税改革的认识和该项改革的全方位推进。
    而在税制改革重点锁定的六大税种表述中，除前三个税种——资源税、消费税、增值税的改革思路比较明确外，对后三个税种包括房地产税、个人所得税及环境保护税改革表述则很模糊。
    中共中央政治局会议此前审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税，明确2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。
    关于中央与地方的财政体制，一位不愿具名的财税专家称，“过去是强调财力与事权相匹配，现在改为事权与支出责任相适应，支出责任是否等同于财力？这些并不清晰的表述显然让外界很难对中国的财税改革有一个全面清晰的了解。”
    尽管财税改革三大任务首先提出改革预算管理制度，但在现实中中国政府要办的事太多，在收多少钱都不够花的大背景下，从制度管理入手首先是强化预算约束，也包括财政收支的预算约束。而预算法的修订前后历时超过十年都没有定论，只能寄望会在此轮财税改革中通盘考虑。
    预算法素有“经济宪法”之称，现行预算法制定于1994年，自2004年启动修订被搁置，至2009年重启预算法修改，截止目前仍未有明确的时间表。
    “深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”财政部部长楼继伟此前明确表态。
    根据楼继伟的介绍，从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。同时锁定六大税种的税制改革，增值税改革目标是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。下一步营改增范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，“十二五”全面完成营改增改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法。
    尽管这些改革也能强行推进，尤其是加快全方位推进的营改增要在未来一年半时间完成，但效果如何可能就另当别论了。前述不具名的专家就坦言，“明年要全面完成营改增，该项改革从2012年开始，搞了三年才搞了三分之一试点，剩下的三分之二要在一年突击下来，有没有考虑过征管能力？”
    他指出，现在来看很多计划的事都没有按期执行，比如去年4月中国总理要求力争2013年把铁路运输纳入营改增，事实上是2014年才纳入；电信业原计划是今年4月1日纳入营改增，结果是6月1日才纳入。为什么推迟？该专家表示，想想一个行业多少户一下从地税局移交到国税局，交时容易但接收起来很难，这么多户要一一重新登记审核熟悉，现在是萝卜快了不洗泥，先拿过来再说，根本没法检查交的对不对。
    “我算了算国税全部人员40多万人，负责增值税估计为十分之一，也就4万人，到第一线负责征管的也就2万人，现在营改增试点已有300万户，2万人对300万户平均每个人要管150户，这还只是三分之一，还有三分之二要纳进来，他们有没有能力在短期内熟悉这些新纳进来户的征管情况？我们已经发现一些数据对不上。”他举例称，在参加一个交通运输行业的会议上了解到，全国公路货运企业有700多万户，其中90%是个体户，非个体户为70多万户；而从财政部公布的统计数据来看，至2013年底，整个交通运输企业（包括公路、水运、航空的客运及货运）纳入营改增的只有55万多户，所差几十万户去哪了？
    由于推进速度太快征管能力已经跟不上，明年再把建筑业、房地产业、金融保险、生活服务纳进来，“结果是高层一句话改革，下面就萝卜快了不洗泥，凑凑合合对付，好多遗留问题只能以后再说。”现在要求营改增必须两年完成，虽然想法好，决心很大，但现实操作能力跟不上，改革效果就会大打折扣，减税的愿望也难免落空。
    事实上现在很多改革设想都不考虑操作性的问题，包括房地产税立法，都说年底能出个方案，出个方案很容易，但牵涉到方方面面的利益如何让公众认可？比如土地出让金怎么处理？房地产税是否要覆盖到农村？房地产税的免税标准如何确定？这些难点显然都不是短期内靠少数几个人就能搞定的。
    （中国社会科学院经济研究所“宏观经济与政策跟踪”课题组 王砚峰 整理、编写）
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    （中国社会科院经济研究所网络中心供稿）