加快推进我国农村土地产权制度改革的新探索以新疆巴里坤县土地流转模式为例

    当前，在新形势下结合落实十八大以来党中央和自治区党委有关农村土地产权制度改革的政策措施，深入研究新疆巴里坤县农村土地产权化及农业合作社规模化经营模式，对于充分利用巴里坤县现有的农牧、矿产、旅游、口岸等优势资源，加快推进当地农业现代化和新型城镇化建设具有重要的参考价值。同时，对于进一步促进我国农村土地产权制度改革，尽快实现我国农村全面建成小康社会，也具有十分重要的借鉴意义。
    新疆巴里坤县农村土地流转的基本情况
    新疆巴里坤县农村土地流转的总体情况。2013年,巴里坤县总耕地面积496598亩，人均耕地面积6.9亩。自2007年以来，巴里坤县委县政府积极稳妥地推进农村土地合理流转，土地流转规模呈现上升趋势，流转数量越来越多，农业专业合作社和种养殖大户也越来越多。截至2013年底，全县农村土地流转面积达108025亩，约占全县耕地面积的22%。
    巴里坤县农村土地流转的具体特征。首先，土地流转形式以自愿流转为主。其中农户自发的土地流转超过了3/4，主要在亲戚朋友之间进行，转包期为3—5年；而以集体统一进行的，主要是流向专业大户和农业生产企业。这种自愿性的流转程度较低，属于诱致性的制度变迁阶段，一旦承包方违约，农民的权益就无法得到保障。其次，土地流转方式以转包为主。在农村土地流转工作中，巴里坤县结合实际，因地制宜，积极推广土地转包、互换、转让、出租、入股等多种流转方式，转包是巴里坤县农村土地流转的最基本方式, 也是主要方式。全县以转包形式流转土地10.58万亩，占全县累计流转土地面积的98％。在转包过程中，转包期限一般都是一年一议，或者是未明确期限，或者是种一季算一季，原承包户随时都可以收回。第三，政府高度重视，不断加大扶持力度，助推流转土地实行规模化经营。按照产业结构调整方向，为鼓励农户流转土地，支持种植大户和农民专业合作社流入土地开展规模经营，县委、县人民政府出台了一系列优惠扶持政策，积极进行种植业、畜牧业、副业等产业发展，实行土地规模化经营，实现农业增产，农牧民增收。第四，流转土地向农民专业合作社和种植大户集中。县委、县政府出台优惠政策，鼓励种植大户和合作社连片流转土地，充分发挥示范带动作用。土地的合理流转，将很多农民从土地中解脱出来，实现多渠道增收，而那些种植大户和合作社也尝到了土地规模化经营的好处。
    巴里坤县农村土地产权化的基本模式。从巴里坤实际出发，并参照国内其他相关条件具有可比性县市的成功经验，巴里坤县农村土地产权化的基本模式可以概括为：四个主体、五个步骤、四个特征。一是“四个主体”，主要包括：三个市场参与主体和一个政府行为主体。在三个市场参与主体中，流出主体为农户，流入主体为用地企业、企业经营大户等，村委会、村民小组和村集体经济组织起到类似中介的作用；政府行为主体指的是县、乡（镇）政府。二是“五个步骤”，主要包括：一是确权颁证；二是土地集中；三是协议流转；四是收益支付；五是政府奖励。三是“四个特征”，主要包括：县、乡两级政府及村集体发挥重要作用；切实保障农民的合法权益；剥离土地的社会保障功能；土地流转形式因地制宜。
    巴里坤县在土地流转过程中出现的困境分析
    农村集体土地所有权主体界定不明晰，给保护农民土地权益留下了缺口。我国《宪法》规定，在法律规定范围之内属于国家所有以外的农村及城镇郊区的土地均属于集体所有。鉴于此法律，农村集体土地所有权的主体应为“集体”，具体是哪一级机构并未明晰，对于主体概念的界定并不明确。此外，土地产权模糊加剧了城乡失衡。城乡分割的二元土地市场，相关法律的不公，导致大量农村土地资源低价流向城市，开发商、地方政府获利，殃及农民群众，加剧了城乡失衡。
    农村土地流转体制机制不健全、不规范。首先，农村土地流转体制存在缺陷。虽然我国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，但我国农村并未形成合理有效的土地流转机制，如流转客体有限，流转性质不明确，流转种类的不科学和流转程序的不规范。其次，农村土地流转机制不健全、不规范，影响了土地资源配置效力和农业生产规模经营的实现。随着农民工人数的激增和土地收益较低的影响，农村有大量土地资源处于闲置、半闲置状态，阻碍着农村经济的发展。第三，中介服务组织不健全，土地流转管理滞后。土地流转是市场行为，但市场上还缺乏相应的土地流转交易组织机构和相应的土地评估机构，交易行为往往习惯于口头约定或者简易的书面合同或协议，滋生出较多的法律纠纷。不仅是巴里坤地区，整个新疆地区目前尚不存在一家具有相应资质的土地流转中介服务机构，这就造成了往往在土地流转过程中事前信息无人收集，事中无人提供服务，事后无人监管的局面。
    土地流转程序不规范。在调研中，发现巴里坤县在土地流转过程中存在大量土地流转程序不规范的现象。表现为操作程序不规范，有一部分农户在转让承包土地时，没有经过发包方同意就擅自将土地转让给第三方。隐性流转较盛行，农户之间私下流转的多，按规定和程序流转的少。
    农村土地产权制度缺乏相应的法律、法规约束。当前农村土地产权制度缺乏相应的法律、法规约束，造成农村土地管理操作欠缺和违法乱纪现象凸显。比如“小产权”现象迟迟没有得到处理就是典型，对于农村集体所有权土地买卖关系的界定和实施缺少相应的法律规定。对于农村土地的承包、流转、征收等有法不依的现象也时有发生，农民权益很难得到维护。
    土地流转规模不够大。多数农民仍然把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，对土地流转心有余悸，不愿轻易转让土地使用权，满足于守土经营的现状;有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包政策，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为，既然土地由农户家庭承包了，那么种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转工作持消极懈怠的态度。
    借鉴巴里坤县农村土地流转经验，推动我国农村土地产权改革的具体路径
    进一步强化政府的服务职能，确保农民的主体地位。尽快全面开展土地确权工作，做好农村土地确权登记、颁证工作，进一步明晰土地产权。要通过加大土地流转的法律、法规和政策的宣传力度，使广大农民了解土地流转政策，切实转变思想观念。要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在土地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。要依法保障农户的主体地位，严厉惩处基层干部尤其是村干部越权流转、私自流转等侵害农民土地承包经营权利的行为。还要提高政府服务的层次与水平。
    培养合格的经营主体，增强其对农村土地流转的承接能力。加快农村土地流转，必须有经营主体带动，有龙头企业和龙头项目带动。要积极发展种植业大户、农产品加工现代化企业、家庭农场、农民专业合作社等各类适应现代农业发展要求的经营实体来承接土地流转；要积极引进尤其是借助援疆力量引进有实力的现代化企业来承接土地流转；要采取各种激励措施和手段吸引与支持外出回乡农民、工商企业、有志青年、乡土人才来巴里坤县创办现代农业企业，推动土地流转。
    大力支持农村内部非农产业发展，持续促进农民自愿有序流转农村土地。当前，在农村就业多样化需求的条件下，非农产业的发展具有很大潜力，而随着农村内部非农产业的发展，吸纳了更多农村劳动力就业，就使整个农村逐步形成非农化的就业发展趋势。要立足于其发展煤炭开采加工、物流业、旅游业、特色种植业等产业得天独厚的条件，打造城乡互补、联动的产业格局。
    在稳妥推进土地租赁的基础上，探索实行土地股份合作制的有效途径。既要实现农村土地有序流转，又要保证农民收益和农村社会稳定。要选择以土地为核心的农村土地产权化模式。农村土地股份合作制，是在家庭联产承包责任制“两权分离”的基础上，进一步形成所有权、承包权和经营权的“三权分离”。
    健全农村土地流转纠纷调解仲裁机构。县、乡、村都要建立健全农村土地流转纠纷调解仲裁机构，各相关部门都要着力在仲裁体系建立和仲裁机构建设上下工夫，使仲裁成为今后解决农村土地纠纷的主渠道。要加大对农村土地承包管理人员，特别是乡、村两级从事农村土地承包管理工作人员的培训力度，使其真正吃透农村土地流转的主要政策、操作程序，能够正确指导和引导规范的土地流转，避免发生因土地问题而引发的矛盾与纠纷。
    构筑相关配套体制与机制。农村土地制度改革的推进，需要协调各方面利益，平衡各种关系，牵涉到很多相关领域与层面的工作。因此，完善相关配套体制与机制，是该项改革成功的重要基础。一是加大金融支持力度；二是加大县政府财政扶持力度；三是进一步完善农村社会保障体系；四是健全土地流转监督机制。
    抓住规模化推动农业合作社发展的黄金机遇。规模化推动农业合作社发展，就是通过采取各种形式，促进各种类型的农业合作社在数量上迅速增加的基础上，提高质量规范发展，进而向农业合作社联社，乃至跨乡镇甚至跨县、跨地区的农业合作社联社发展。各类和各种形式的农业合作社逐步向生产联合、产加销一体化经营方向转变，实现农户小生产与国内和国际市场的真正对接，从而产生规模效应。一是要积极尝试将农业合作社联合起来变成合作社联社。二是要千方百计地解决农民合作社的资金问题。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。稳步开展信用合作试点工作，进一步提供信贷资金的支持，推广国开行“三台一社一基金”合作机制运行模式。三是要积极探索规模发展巴里坤农业合作社的方式方法。扶持土地股份合作社的发展，加快现代农业园区建设，探索通过农业合作社提高耕地资源的集约经营，积极试行土地流转模式，促进农民合作社规模化发展。把农业合作社的发展和大学生村官制度结合起来。
 
    作者陈安国系中国人民大学食品安全治理协同创新中心高级研究员、中国华融资产管理股份有限公司研发部副总、国家行政学院生态文明研究中心副主任；梁洁系中国矿业大学(北京)文法学院讲师、博士；蒋小凤、周斌系新疆维吾尔自治区行政学院教授。