[国际研讨|专家观点]金维刚：中国养老金制度未来的发展方向是全国统筹

    从智利养老金模式及改革讲起
    1980年代初，智利针对当时现收现付的养老金制度陷入濒临破产的危机，决定进行养老保险制度改革，引入个人账户，并在全国范围内全面实施。这项养老金模式改革在国际上引起了很大反响，曾经被称为典范。特别是在世界银行的推动下，33个国家借鉴了智利的模式，引入个人养老金制度，对中国养老金制度的改革也产生了影响，因为当时中国建立这个制度的时候也借鉴了国际经验。我们当时把引入个人账户作为改革设计的一个方面，形成了社会统筹基金与个人账户统筹的模式，所以我们现在也一直关注个人账户模式改革的问题。 
    引入个人账户制度，早期的成效还是很显著的，特别是投资回报率一直保持比较高的水平。从1981年到2005年连续24年平均水平达到20%以上，规模也是以超过20%的速度在增长，曾经取得了一些成功的经验。但是随着整个经济形势的变化，过去高投资收益率的状况发生改变，导致后来整个基金的待遇水平持续下降。 
    到2016年，智利的雇员退休以后，个人养老金的90%相当于最低工资的60%多一点，其中很多人的养老金水平只有最低工资的30%—40%。2016年7月和8月分别出现一次百万群众上街游行，要求智利政府对个人账户制度实行彻底改革，废止这个制度，并要求政府提出新的改革方案。目前智利政府在制定改革方案的过程中也遇到很多问题，因为改革的难度实在太大了，至少从我过去看到的政府提出的改革方案来看，很难满足民众的需求。   
    中国养老金制度改革：政府和企业共同承担转制成本 
    中国改革开放以后，借鉴国际经验，建立了社会统筹基金与个人账户相结合的制度模式，试图把国际上的现收现付制和完全积累制两种不同的养老保障制度结合在一起，深度发挥两个制度模式的优点，避开两者的缺点。但从实际运行情况来看，可能并没有达到预期的目标，因为中国是从计划经济向市场经济转变，有特殊性。智利是从现收现付制向个人账户制转变，测算转制成本，明确历史债务，并且量化到每个人，由政府来承担。 
    在中国，第一，职工的规模很大；第二，当时还处于刚刚从计划经济向市场经济转变的初期，经济发展水平还很低，财政收入也很有限，很难靠这种方式来转移历史债务。我们国家在制度设计上，是采取由企业承担转制成本和政府补贴的方式来解决的。所谓由企业承担转制成本，就是说，我们现在的费率比较高，从制度建立的初期就定得比较高，单位缴费费率占职工工资的20%。到目前为止，全国大多数地方仍然保持这样一个高水平的费率，这在全世界也是比较高的。另外，中国政府一直在承担转制成本的支出，通过财政的转移支付和直接对养老保险的补贴，来确保养老金的发放。如去年，中国财政用于职工养老保险的补助达到了6511亿元，数额是非常大的。 
    中国的养老保险制度和很多国家不太一样，政府承担很大责任，政府财政补助已经成为中国职工养老保险基金筹资的一个法定来源。我们现在是把养老保险基金的运算和财政补助的预算结合在一起，这样来确保养老金当期整体上收支平衡。扣除财政补助后，很多地方是收不抵支的。财政补助已经成为法定来源，这是社会保险法和相关的政策规定都明确了的。这与很多国家有所不同。 
    换句话说，中国政府实际上也一直在承担转制成本，只不过这种方式是采取了适合中国经济发展水平和财政收入状况的一种特殊的制度安排。所以在中国，不可能说职工的养老保险完全像商业保险那样实现精算平衡。这个制度是政府建立的，包括养老金的调整，政府已经连续13年提高企业退休人员的养老金，这些政策因素都不可能像商业保险的精算平衡那样能够解决。   
    现在制度运行的实际过程就是现收现付 
    从目前的情况来看，对于中国职工的个人账户问题存在着很大的争议。政府曾经试图做实养老保险的个人账户。从2000年开始，当时国务院出了一个《关于完善社会保障体系的决定》，2001年率先从辽宁省开始做实个人账户，后来扩大到东北三省，最后扩大到全国。社会统筹基金和个人账户资金是分账管理的，这两笔资金其实放在一个基金池子里。目前征收上来的钱，很多地方还难以确保发放，还需要靠财政补助来发放。所以做实个人账户，实际上是不可行的。 
    我们的个人账户是积累的，事实上从一开始就演变为现收现付制，当时征缴上来的资金是放在一个资金池里的，首先是确保发放。而且在中国改革开放初期，我们是从县级和市级统筹开始做起的，即使到目前中国也只是在省级统筹，而且这种省级统筹只是低层次的省级统筹，没有实现基金的统收统支，个别地方是这样做的，绝大部分地方基金仍然是在地市一级。   
    事实上，我们现在制度运行的实际过程就是现收现付，而且现在已经不可能再转向完全积累制了。从智利的经验和教训来看，完全积累制有很大的风险。我个人认为，智利个人账户的养老金制度，从三支柱的养老保障体系来看，它只能算是第三支柱，不能算第一支柱，它不是公共养老金，而且它完全是由个人缴费形成的，雇主不缴费。所以，它其实是一个政府强制性个人储蓄型的养老保障。 

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