广义“财政疲劳”现象研究评述

    唐文进
    内容提要：欧洲债务危机的爆发引起了学者们对政府债务可持续性评价方法的重新审视，传统的基于政府跨期预算约束的检验无法解释政府债务由危机之前看似可持续突变为不可持续的现象。“财政疲劳”现象研究则从一国实际财政调整能力和最大债务承受上限出发，合理解释了危机中政府债务可持续状态的突变过程。本文首先根据狭义“财政疲劳”及其理论基础拓展出广义“财政疲劳”概念，接着从债务上限效应、通胀效应和产出效应等方面对“财政疲劳”现象研究进行了述评，最后在总结现有研究的基础上探讨了未来研究的发展方向。
    关键词：“财政疲劳”政府债务可持续性债务上限效应通胀效应产出效应
    一、政府债务可持续性与“财政
    疲劳”现象研究的兴起政府债务可持续性是一个既古老又新颖的话题，过去被认为只会存在于发展中国家的政府债务危机，现在却已经在一些发达国家现实发生。2008年全球金融危机之后，欧美各发达经济体通过加大财政杠杆的方式来刺激经济复苏，引起政府债务规模的急速膨胀，而经济复苏的缓慢又使得政府债务积累的风险越来越突出，其中葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙等“欧猪五国”(PIGS)的债务清偿力更是出现严重问题，最终导致欧洲债务危机爆发。债务危机的发生告诫人们不要只关注政府债务的财政职能和经济效应，还要考虑政府债务运转的可持续性。从现有研究来看，跨期预算约束(Intertemporal Budget Constraint)是大多数债务评价方法的理论基础，其含义为政府债务初始额等于未来基础财政盈余现值的期望值之和，也就是说，只要一国未来基础财政盈余能够清偿政府的债务，政府债务就是可持续的。然而，本次欧洲债务危机又对跨期预算约束的检验提出了新的挑战：从政府债务占GDP比率来看，“欧猪五国”在危机之前均满足跨期预算约束，但在危机爆发期间各国债务利率大幅度攀升，未来基础财政盈余急剧减少，突然陷入背离跨期预算约束的不可持续状态。
    如何解释政府债务由危机之前看似可持续突变为不可持续的现象?Ghosh et al(2013)指出了之前检验中存在的一个重要缺陷：即受限于政治、经济和社会等因素的约束，政府调整基础财政盈余的能力也是有界限的，超过这个界限就会出现“财政疲劳”(Fiscal Fatigue)，使得基础财政盈余无法按照跨期预算约束的要求得到进一步改善，导致债务可持续状况的恶化。从某种意义上说，“财政疲劳”概念的提出是对现有政府债务可持续性研究方向的一项重要改进：过去政府债务可持续性研究主要分析跨期预算约束的理论路径，而“财政疲劳”则对理论路径施加了一个现实能力的约束，从而将研究重点从检验理论化的无限期预算约束转移到分析现实化的财政经济现状上来。无论是发达国家还是发展中国家，都会在某种条件下出现“财政疲劳”，历史上美国的“财政悬崖”危机、欧洲的主权债务危机和拉美的外债危机，都已清楚地表明政府财政调整能力有限;同时，债务风险事件发生时各国债务率水平差异很大，也说明各国出现“财政疲劳”的条件不尽相同，例如面对“财政悬崖”时美国政府债务率约为100%，欧债危机爆发时“欧猪五国”债务率均超过了60%的警戒线，而拉美国家在发生债务危机时的平均债务率只有45%，因此，制定普适性的政府债务率警戒线往往变得意义不大，只有具体分析某国所处的经济状况和政策环境，探讨该国“财政疲劳”的发生机制和债务承受能力，才能准确地评价其政府债务的可持续性。
    “财政疲劳”在国际上尚属新兴事物，该领域急需研究解决的理论和实践问题为数众多，如何结合“财政疲劳”现象研究政府债务的风险状况，特别是研究如何采取政策措施应对“财政疲劳”对政府债务可持续性的不利影响，都是值得深入研究的问题。为此，本文将对“财政疲劳”现象的现有研究文献进行梳理和归纳，从而对以上问题的回答提供借鉴。
    二、广义“财政疲劳”的概念与分类
    国内外关于政府债务上限的研究并不少见，但与“财政疲劳”这一较新概念联系起来的研究并不多，或者说已有研究往往只关注债务上限而没有考虑导致债务上限的原因，也就没有挖掘“财政疲劳”在债务可持续性研究中的重要作用。Ghosh et al(2013)在财政反应函数的基础上提出“财政疲劳”，其核心是在债务不可持续条件下基础财政盈余的“疲劳”。但出现“疲劳”现象的变量并非只有基础财政盈余，其他变量如财政层面的财政收入(税收)、财政支出以及经济层面的经济增长、通货膨胀，均可能存在与债务可持续性联系的“疲劳”机制。因此，本文试图在Ghosh et al(2013)提出的“财政疲劳”概念基础上做一个扩展，将财政收支、经济增长、通货膨胀甚至政治博弈等各种因素受经济社会环境约束而无法持续调整，使得政府承债规模存在最大值的作用机制定义为广义的“财政疲劳”。这一“财政疲劳”概念的拓展，可以更好地反映“财政疲劳”的本质，使得已有关于政府债务上限的研究与“财政疲劳”联系起来，形成更加清晰的研究脉络。本文就是要在更广义层面上对“财政疲劳”和政府债务上限的相关研究进行梳理，以探讨“财政疲劳”在政府债务可持续性研究中的作用和意义。
    根据广义“财政疲劳”的内涵，本文将已有文献中“财政疲劳”的主要形式概括为Ghosh et al(2013)提出的狭义“财政疲劳”、拉弗曲线型“财政疲劳”和增长约束型“财政疲劳”。具体来看，狭义“财政疲劳”强调基础财政盈余的非线性调整：在政府债务不断攀升时，基础财政盈余要不断增加以维持债务可持续性，但当债务率过高时，需进一步增加的基础财政盈余就会超过一国经济能承受的极限，这时基础财政盈余的不足会加速政府债务攀升，债务增加反过来又使得基础财政盈余继续恶化，表现出基础财政盈余的“疲劳”。拉弗曲线型“财政疲劳”是以拉弗曲线的内在经济含义为基础，表现为税收的“疲劳”。拉弗曲线反映的是政府税收和税率之间的倒U型关系。在税率可调区间，税收是税率的递增函数，当税率提高到倒U型的顶点后，税收达到最大化。此时如果税率继续提高，将进入禁税区，税收变成税率的递减函数，继续提高税率的结果是造成税收的减少，极端情况将税率提高到100%时，税收会减少为0。在本文看来，拉弗曲线也可看作是“财政疲劳”作用的一种表现形式：当进入禁税区后，政府债务的持续性变得非常脆弱，若政府债务受到外部冲击需要增加税收，在财政支出刚性的情况下，已“疲劳”的税收无法提供财政资源来满足跨期预算约束，进而导致拉弗曲线型“财政疲劳”。增长约束型“财政疲劳”来源于政府债务与经济增长的关系。Reinhart & Rogoff(2010)对政府债务与经济增长的关系进行了开拓性的实证研究，他们的重要贡献在于发现了政府债务对经济增长的影响机制存在阈值：当政府债务率超过90%的阈值后，过高的政府债务会对经济增长产生负向作用，在越过阈值的区域内，经济增速下滑与政府债务积累相互强化。如果政府将经济增长目标赋予更高的权重，那么政府可能会以违约的方式来阻止债务的继续上升，相反，如果政府选择牺牲经济增长来维持债务运转，经济增长的持续下降最终也会导致政府债务的不可持续，因而出现增长约束型“财政疲劳”。
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    全文请阅读《经济学动态》2015年第4期。
    作者   唐文进，中南财经政法大学金融学院、湖北经济学院彩虹学者
    苏帆、许超，中南财经政法大学金融学院