伦敦都市圈规划管理经验

    前线网--《前线》杂志2018年第03期
    伦敦都市圈广义上包括大伦敦、伯明翰、曼彻斯特、谢菲尔德、利物浦等城市和周边众多小城镇，总面积约4.5万平方公里。狭义上是指大伦敦（Greater London），由伦敦市（City of London）和其他32个行政区共同组成，占地面积约1572平方公里。根据2016年人口普查，大伦敦人口超过878万。本文中，伦敦都市圈特指大伦敦。在伦敦都市圈内，伦敦既是英国的首都，是该都市圈的核心城市，也是英国政治、经济、文化中心和交通枢纽。伦敦都市圈是英国产业密集带和经济核心区，也是世界五大都市圈之一。
    规划：伦敦都市圈的空间规划
    1944年的《大伦敦规划》，划定了伦敦都市圈“四个同心圈”的增长边界，奠定了伦敦都市圈的发展基础。刚经历了第二次世界大战的伦敦，面临着各种“大城市病”的困扰，包括交通拥堵、环境污染、卫生资源紧张等问题。大伦敦规划面积达到6735平方公里，涵盖周边与之紧密联系的134个郡等地方自治政府，涉及1250万人。规划显示，距伦敦中心半径为48公里的范围内建设四个同心圈，分别是城市内环、郊区环、绿带环、乡村外环。城市内环的目的在于控制工业、改造旧街坊、降低人口密度等，包括金融城和内城的12个区；郊区环人口密度不高，规划建议以后不再在这里增加人口，但需要对该地区进行重新组织，提供舒适的环境；绿带环是由英国《绿带法》所规定的绿带用地，在整个建成区外围将绿带环扩展至16公里宽，以阻止伦敦的扩展；乡村环主要接受伦敦内环疏散出来的大部分人口，规划建议在该地区集中建设一系列卫星城。伴随着城市集群化的不断推进，以伦敦为圆心，辐射带动周边城市及小城镇发展，使得伦敦都市圈不仅是世界经济、金融、贸易中心，同时也成为了高新科技中心、国际文化艺术交流中心和国际信息传播中心。
    大伦敦通过建设新城、构建“反磁力吸引”体系有效疏散人口。1946年的《新城法》掀起了新城建设运动，计划在离伦敦中心50公里的半径内建成8个卫星城。建设卫星城是为了解决城市人口集中、住房条件拥挤、工业发展用地紧缺等问题。但实践证明，由于伦敦巨大的产业吸引力，这些居住于卫星城的人依然在伦敦市工作，卫星城最终沦为“睡城”。上世纪60年代中期，大伦敦发展规划编制出台，建设了三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，分别是相距伦敦市70～100公里左右的米尔顿·凯恩斯、南安普顿和朴茨茅斯。
    新城发展实践中，米尔顿·凯恩斯成为了英国城市建设和经济发展的出色代表。其人口和就业增长率都是英国最高，三分之一的就业岗位来自知识密集型产业，高于英国全国平均水平；新创公司的增加数目排名第二，仅次于伦敦。米尔顿·凯恩斯在1971年开始大规模建设，此后一直处于高速发展期。交通拥堵是城市快速发展带来的最大挑战，米尔顿·凯恩斯引入了“智慧城市”规划来缓解这个问题。它以“英国的物联网示范区”建设为契机，设立了城市数据中心，大力发展数据市场开创、无人车计划以及智慧基础设施建设。许多耳熟能详的企业都把总部设在了这里，包括梅赛德斯—奔驰、大众、美孚石油、尼桑、雅马哈等。
    21世纪新兴产业发展背景下，伦敦重新认识到人口增长、核心区加密、紧凑的竖向开发方式，实际上更有利于城市发展。2000年5月，通过全民选举产生了“大伦敦管理局”，成员由市长和议会组成，每四年选举一次。主要职责范围包括交通运输、土地利用规划、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康等。伦敦管理局分别制定了2004年、2008年、2011年及2016年版《大伦敦地区空间发展战略规划》（以下简称《伦敦规划》）。新版《伦敦规划》于2016年3月公布，它是最具权威性的大伦敦城市空间综合发展战略规划，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。新规划确定了大伦敦未来20年的发展目标。最近10年来，政府开始实施“创意伦敦”概念运作。现代化的伦敦如今不仅是全球的政治经济中心，还被誉为“国际设计之都”。随着创意产业的高速发展，其将超过金融服务业而成为最大的产业部门。
    《伦敦规划》总图上显示了35个大伦敦未来发展的机遇发展地区、改造地区、重点发展地区。即大伦敦未来20年住房建设、岗位增长的区域，以及与此相配套的交通、市政等设施。肖尔迪奇作为伦敦最早一批接受重建改造的核心区，如今成了伦敦金融城附近的科技城，整个区域焕然一新。肖尔迪奇位于伦敦东区靠近老金融城，由于低收入人口集聚、配套设施不足以及规划的缺失，肖尔迪奇一直以“贫穷而性感”著称。在《伦敦规划》中，东伦敦科技城被定在了肖尔迪奇。政府投入了4亿英镑支持科技城的发展，制定优惠政策并确保把新建筑中的一部分空间用作孵化区。高科技企业和新兴互联网公司开始在肖尔迪奇集聚，思科、英特尔、亚马逊、彭博、推特、高通等公司陆续进驻。2012～2015年间，伦敦的科技企业数量增加了76%，从近5万家增长到8.8万家。仅东伦敦地区就密布了3200家创业公司，创造了5万多就业岗位。如今的科技城，科技企业工作岗位约占全伦敦就业岗位总量的27%，东伦敦科技城已成为当之无愧的欧洲成长最快的科技枢纽。
    管理：伦敦都市圈的协同合作
    英国地方政府的权利和职能都由议会赋予、改变或撤销，否则就是无效、非法的。在跨区域协同方面，大伦敦市政府及相关地方政府不能随意行事，议会通过的法律是基础性的制度安排，必须遵照执行。1999年颁布的《大伦敦政府法》，规定大伦敦市长必须与毗邻伦敦的郡或区进行协商，将空间发展战略草案副本提交至国务大臣、大伦敦议会和政府职能部门、大伦敦空间范围内和毗邻的各自治市、郡、区政府及其他有必要的组织和个人。2004年颁布的《规划和强制性采购法》规定，地方规划机构在制定地方开发文件时，必须遵循和考虑国家和所在区域或相邻区域的空间战略要求；国务大臣在地方开发性文件起草、通过、修订和撤销过程中起决定性作用。2011年颁布的《地方主义法》，规定各地方政府在与可持续发展相关的规划方面有合作的义务。
    2015年伦敦都市圈地方政府峰会讨论形成了伦敦都市圈协同治理的四项综合工作机制：
    第一，召开伦敦都市圈地方政府峰会。该峰会由英格兰东部地方政府协会主席、英格兰东南部地方政府理事会主席、大伦敦市长负责召集，一般是每年一次，必要时可增加频次。峰会的主要任务是：为峰会下辖的常任性的政治领导小组活动提供战略指引并授权，听取政治领导小组的工作汇报，确定下次峰会召开时间。
    第二，成立伦敦都市圈政治领导小组。人数15人，由英格兰东部地方政府协会、英格兰东南部地方政府理事会和大伦敦市长各提名5名，设主席1人，轮流担任，每年开会2～3次。政治领导小组的主要职能是更具体地处理峰会确认的重大事项，发起、指导和共商泛东南区域跨区域性的战略合作活动，寻求接触和共同行动的机会。
    第三，设立战略空间规划官员联络小组。该小组主要职责是为伦敦都市圈政治领导小组和伦敦都市圈地方政府峰会提供服务。包括告知各方政治领导小组的战略安排，为政治领导小组安排会期、准备会议议程、协同推进政治领导小组交办的事项，为协同工作提供战略性技术支持，向地方政府发布会议成果和工作成效信息。联络小组由18名跨域高级官员组成，每年至少召开会议4次。
    第四，建立伦敦都市圈跨域协同治理网站。大伦敦市长、伦敦地方政府理事会、英格兰东南部地方政府理事会、英格兰东部地方政府协会共同在大伦敦官网上开辟专门的跨域协同治理网站——泛东南区域政策和基础设施协同网，发布相关法律、政策、峰会会议文件、相关新闻等。
    经验：伦敦都市圈对京津冀的启示
    与时俱进的空间战略规划不断优化布局。伦敦都市圈形成的实际操作中，积极且有效的城市空间规划起到了举足轻重的作用。在伦敦都市圈建设过程中，能够根据城市不同阶段的特点、问题和需求，制定相应的规划。如20世纪40年代的“四个同心圈” 规划 ，50年代的八个卫星城规划，60年代的三条快速主干道发展长廊与三座“反磁力吸引中心”城市规划。进入21世纪，则开始关注核心区的创新开发模式。京津冀城市群应该坚持优化布局协同发展的理念，调整优化区域人口和生产力布局，合理调整城镇格局，科学布局机遇发展地区、改造地区、重点发展地区，以促使大中小城市和小城镇协调发展、相互促进。
    新兴产业发展背景下构建创新系统。无论是创新城伦敦、科技城肖尔迪奇，还是新城米尔顿·凯恩斯，伦敦都市圈的诸多城市普遍经历过经济萧条、环境恶化、交通拥堵等问题，通过产业升级，积极构建符合城市发展的创新系统，以科技创新有力反哺区域综合发展。对于京津冀来说，河北的钢铁、制药、汽车制造、纺织产业的转型升级至关重要。智能制造、绿色制造、服务制造将成为未来高端制造业的发展方向。雄安新区现代产业体系的逐步建立，有利于带动京津冀协同发展，形成高端制造和高端生产型服务业融合主导的现代产业体系。
    具体可操作的协商机制促成整体发展。根据英国规划政策框架相关规定，大伦敦市长、大伦敦范围内的市区政府、与大伦敦毗邻的郡和市政府，在准备或修改其规划时， 负有相互协商和告知的职责。国务大臣依法进行调控，通过法律和规划政策充分贯彻国家意志。伦敦都市圈区域内各地方政府则在法律、政策的指引下，在中央政府的调控下，通过举办地方政府峰会、建立政治领导小组、官员联络小组等机制，加强跨域协同事务的沟通、组织和领导，各地方政府权力路径清晰，职责具体明确。从伦敦经验看，国家通过立法引领、规范发展以及顶层设计的法定化是较为通行、有效的做法。京津冀协同发展，要积极探索推进区域立法。《京津冀协同发展规划纲要》的制定，在国家发展战略的顶层设计上迈出了可喜的一步，然而《纲要》并不具有严格意义上的法律约束效力，还需要从政策角度出发，设计一系列层级推进机制，辅之以强有力的引导。
    （作者：邢琰，北京清华同衡规划设计研究院科研与信息中心副主任；成子怡，北京清华同衡规划设计研究院科研与信息中心研究员）