余池明：城市管理机构名称亟待规范统一

    由于历史的原因，城市管理工作交地方政府负责，在中央没有主管部门，因此造成各地城市管理执法的执法依据、主体资格、职责范围、执法程序、执法责任等不明确不统一，城市管理执法机构的性质和名称、机构职责、队伍的着装和标识等也不规范不一致。
    目前，绝大部分城市管理部门按照国务院和住建部的要求统一了城市管理制服和标识。但是，各地城市管理机构名称却还没有规范统一，影响城市管理工作的权威性和严肃性。
    2017年以来，省级城市管理机构陆续挂牌，到2017年底有24个省、自治区、直辖市城管机构成立和挂牌，但名称叫法很不统一。笔者统计，共有“城市管理监督局”“城市管理执法监督局”“城市管理局”“综合行政执法指导局”“城市管理监督处”“城市管理和执法监督局”“城市管理综合行政执法监督局”“城市管理综合执法监督局”等8种叫法（不含直辖市）。省以下地市城市管理机构同样“百花齐放”，比如广东省21个地市城市管理部门的名称就有9种之多。另据中国行政体制改革研究会课题组调查，由国务院直接批复设置机构的82个城市中，城管执法机构的名称就有8类。当然，也要看到在中央2015年37号文下发之后，各省在批复地市城市执法体制改革方案时一直向统一规范发展，例如江苏省地级市城市管理机构基本是“城市管理局”加挂“城市管理行政执法局”牌子；浙江省地级市是“城市管理委员会办公室”和“综合行政执法局”两块牌子。目前，部分省内不同城市城市管理机构名称有趋同的趋势，但是不同省份之间不一致的问题还没有解决。
    各地城市管理机构名称“百花齐放”不统一的原因，主要有四点：一是长期以来，城市管理工作主要是地方探索，各地根据自身情况和特点，在设置机构、确定职责方面千差万别，机构名称也多种多样；二是不同部门牵头进行的，相对集中的行政处罚权改革试点和城市执法改革试点着眼点和思路不完全一致，这也会影响到城市管理职能的范围和机构命名；三是由于还在改革调整进程中，在贯彻落实中央37号文方面，主管部门没有对城市管理机构名称提出具体明确的要求，主要是省级政府编制部门批复改革方案和机构名称，各省名称叫法难免不一致；四是顶层设计方面，城市管理缺乏一部综合的上位法，按照职权法定的原则，统一职能、统一机构名称尚缺乏上位法的有力依据。
    行政管理机构名称应当统一规范是依法行政的基本要求，如果说过去城市管理机构名称“百花齐放”情有可原，那么在中央37号文下发之后，按照规范化的要求统一城市管理机构名称是这一轮改革的应有之义。机构名称一般由三个部分组成，分别是区域名、矢名和格级名，区域名表明管理的行政区域范围和隶属关系，矢名表明工作内容，格级名表明级别规格。例如“重庆市城市管理委员会”，重庆市是区域名，城市管理是矢名，委员会是格级名。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化，机构编制管理部门批准的名称是党政群机关及事业单位的合法名称。
    笔者认为，当前城市管理机构名称的统一规范可以这样来考虑：省级城市管理机构名称（不含直辖市）与中央主管部门城市管理机构名称保持一致，即都应该叫某某省住房和城乡建设厅城市管理监督局；直辖市、副省级城市和省会城市可以考虑叫“城市管理委员会”；其他地级城市的城市管理机构统一叫“城市管理局”，县级市和县城市单独设立管理机构的也统一叫“城市管理局”。
    （作者系全国市长研修学院城市发展研究所所长）